219
© Бреславцева А.А., Самарская Л.М., 24.06.2025
Ситуация вокруг обострения ирано-израильских отношений требовала от президента США принятия решений, хотя диапазон выбора, которым он располагал, был менее вариативен, чем казалось на первый взгляд.
Некогда актуальные разногласия о роли силы и дипломатии на Ближнем Востоке, разделявшие демократов и республиканцев на два противоборствующих лагеря в 2010-х годах, предстали сегодня в ином свете. Пассивное вовлечение демократов в проблемы региона при Дж. Байдене, которое сопровождалось снижением внимания вплоть до событий 7 октября 2023 г., качественно не продвинуло интересы Соединенных Штатов и не привело к формированию Демократической партией новой альтернативы для будущего регионального развития. Более того произошло размывание их позиций. Сторонники восстановления Совместного всеобъемлющего плана действий (СВПД) и инициированной демократами разморозки части иранских средств уже через месяц после достижения первых договоренностей[1] кардинально изменили свою позицию в пользу расширенной поддержки Израиля. Было продолжено санкционное давление на Иран[2], демократы не пренебрегли и силовым аргументом в сдерживании «иранских прокси» в Сирии, Ираке и Йемене. Все это дало Д. Трампу убедительные аргументы в ходе предвыборной гонки в подтверждение несостоятельности стратегии демократов на ближневосточном направлении, одновременно снизив критику в отношении выхода из СВПД, споры об эффективности и значимости которого активно велись на протяжении последних 10 лет. И если отсутствие стратегии администрации Дж. Байдена привело к провалу региональной политики Соединенных Штатов, то в случае с Д. Трампом – большой сложностью стали чрезмерные ожидания быстрых результатов от «миротворца». Предложив избирателю быстрые решения сложных проблем, Д. Трамп и Республиканская партия оказались в ловушке собственных обещаний.
Выбор республиканцев в пользу оказания большего давления на Иран с целью сократить возможности этой страны наращивать свой оборонный потенциал и расширять влияние в регионе после проведения военных ударов достиг нового Рубикона, сняв вопрос о том, как далеко готов зайти американский президент в своих угрозах.
Согласно видению его команды, изменение баланса сил посредством силовой операций ВС США будет способствовать трансформации траектории урегулирования и изменит иранскую переговорную позицию таким образом, чтобы продвинуть выгодную для США и Израиля сделку. Такой подход был призван увеличить вовлеченность Ирана в переговорный процесс в условиях неопределенного[3] и снижающегося политического эффекта санкций. Между тем стратегия давления неизбежно приводит к потере ИРИ доверия к США и переговорному процессу[4].
Кроме того, неоднозначное отношение политической элиты и общества к «решающему» удару по ИРИ (53% республиканцев, 65% демократов и 61% независимых выступали против военной операции в Иране)[5], разнящиеся оценки эффективности операции «Полночный молот» и сохраняющиеся ожидания прогресса по сделке с Ираном создают дополнительное напряжение в самих США. С одной стороны, длительное продвижение образа Ирана как агрессивной, антидемократической и враждебной силы привело к формированию в американском обществе представления о стране как об одной из наиболее значимых угроз для национальной безопасности (50% американцев считают Иран врагом, 61% граждан рассматривают ядерную программу как непосредственную угрозу безопасности США)[6]. Непредсказуемость ответных мер противника генерирует панику и широкие опасения относительно их потенциальных последствий. С другой стороны, обещания Д. Трампа сократить вовлечение США в вооруженные конфликты пользуются большой популярностью как в его партии, так и у электората. Насколько сторонники такой позиции готовы перестроиться в своем восприятии происходящего все еще остается под вопросом.
Взгляд Конгресса на аргумент силы
Законодательные инициативы по Ирану в 2025 г. варьировались от тех, которые призывали усилить давление на Иран невоенными методами, до направленных на недопущение вовлечения США в военный конфликт с ИРИ.
Первые были запущены в Конгрессе республиканцами в начале 2025 г. В них вновь было обозначено, что Иран представляет серьезную угрозу для США, и предлагается использовать все возможности, кроме военных, для сдерживания развития ИРИ ядерного потенциала. Эти законопроекты в основном были направлены на расширение санкционного перечня и усиление режима экспортного контроля в отношении иранских энергетических или связанных с развитием ВПК или ядерных технологий компаний. Преимущественно, авторами законопроектов по усилению давления выступали республиканцы, но подобные инициативы активно поддерживали и демократы[7].
Среди законопроектов встречались как радикальные предложения по оказанию максимального давления на ИРИ (Maximum Pressure Act) и по сдерживанию Ирана и его «прокси» на территориях других государств[8], так и направленные на воздействие на иранское общество – по расширению доступа к свободному интернету (Maximum Support Act), поддержке оппозиции. Один из таких законопроектов собрал 226 соавторов: 140 республиканцев (63% от общего числа представителей Республиканской партии в нижней палате) и 86 демократов[9].
Предложения силовой акции в отношении Ирана встречались реже. В мае республиканец М. Баумгартнер инициировал резолюцию (H.Res.398), осуждающую отказ ИРИ от соблюдения международных обязательств в области ядерных технологий и предвосхищающую разрешение Конгресса США на проведение военной операции в случае исчерпания экономических и дипломатических инструментов. Авторы еще одной двухпартийной инициативы (H.Res. 521) призывают оказывать всецелую поддержку Израилю в действиях страны по сокращению ядерного потенциала Ирана и по обеспечению самообороны.
Другая группа инициатив, авторы которых преимущественно демократы, была направлена на то, чтобы ограничить возможности американского президента нанести удар по Ирану. Так, сенатор-демократ Т. Кейн инициировал двухпартийную резолюцию (S.J.Res.59), в которой настаивает на том, что решение о военных действиях в отношении Ирана должно быть принято после публичных дебатов и голосования в Конгрессе. Сенатор известен как ярый противник втягивания США в военные конфликты. В феврале он предложил еще одну резолюцию на рассмотрение – о запрете развертывания американских военных сил в Секторе Газа, в которой он подчеркнул, что США не нужна еще одна «вечная война» и выступил с поддержкой мирного населения Палестины, которые продолжают гибнуть в результате действий Израиля[10]. Б. Сандерс в соавторстве с коллегами демократами запустил законопроект (S.2087), который направлен на ограничение финансового сопровождения потенциальных военных операций США против Ирана. Авторы подобных инициатив выступают с резкой критикой несогласованности действий президента США с Конгрессом.
Наибольший резонанс получила резолюция за авторством республиканца Томаса Мейси, которая запустила большую дискуссию в американском обществе о расколе внутри Республиканской партии по поводу иранского вопроса. Либертарианец Т. Мейси известен как большой противник военных интервенций и на протяжении своей карьеры не раз выступал против операций США на Ближнем Востоке. Он также не поддержал и финансирование «Железного купола» Израиля из средств бюджета США в 2021 г.[11]. Выступая против потенциальных военных действий США в отношении Ирана, он собрал 43 демократа в Палате Представителей для формирования резолюции (H.Con.Res.38), которая призвана запретить президенту принимать такое решение без специального разрешения Конгресса. Подобные инициативы он предлагал и в 2024 г. в ответ на решения Дж. Байдена об ударах по хуситам в 2024 г. Тогда ему удалось собрать гораздо меньше поддержки[12] среди конгрессменов, которые в своем большинстве поддержали действия администрации [13].
Желая продемонстрировать, что выступающие против операции и односторонних действий президента в меньшинстве, в Белом доме опубликовали «доску благодарностей» конгрессменов, подтверждающих правильность решений Д.Трампа[14].
Доступ к силе
Законодательные инициативы по ограничению полномочий президента ставят вопрос о возможностях Конгресса сдерживать военные амбиции президента. Согласно статье 1 Конституции США, прерогатива объявления войны принадлежит именно законодательной власти. Здесь речь идет о процедуре объявления войны, которая подразумевает возможность развертывания американских ВС на длительный срок. С другой стороны, статус главнокомандующего позволяет президенту использовать военную силу в случае чрезвычайных обстоятельств, определение которых в Конституции неточно. По этой причине после скандала вокруг бомбардировки Лаоса и Камбоджи в 1973 г. была принята Резолюция о военных полномочиях с целью ограничить возможности президента. Среди условий применения силы президентом в ней было обозначено «чрезвычайное положение в стране, возникшее в результате нападения на Соединенные Штаты, их территории или владения, или их вооруженные силы»[15]. С точки зрения Управления правовых консультаций Министерства юстиции США, эта формулировка также включает в себя защиту американских граждан и персонала за рубежом и выполнение обязательств по договорам[16]. Данный механизм установил необходимость ставить в известность Конгресс перед началом военных действий, проводить консультации с ним и отчитываться на протяжении всего периода вплоть до завершения операции[17].
Широкий спор вокруг конституционности этой законодательной меры и ее эффективности продолжается до сих пор. Сила и действие этой резолюции во многом обусловлены сложившейся традицией. При этом главной критике подвергалось то, что законодательная мера регулирует полномочия президента не до начала развертывания ВС, а после[18].
Судебные инстанции все это время обходили стороной вопрос о том, является ли Резолюция о военных полномочиях обязательной к исполнению или это просто интерпретация Конституции. Поэтому любой потенциальный спор между Конгрессом и президентом по поводу неисполнения Резолюции чреват скорее политическим эффектом, который в свою очередь может запустить негативную реакцию в обществе на чрезмерное расширение полномочий исполнительной власти.
Совет силы
Дилемма по поводу применения силы – тема, которая воспринимается особенно остро в американском обществе на фоне уроков, вынесенных из Афганистана, за последние годы сформировала консенсус о необходимости минимизировать непосредственное вовлечение ВС США в международно-политические конфликты. Заявленная ставка Д. Трампа на невоенные методы урегулирования и критика предшественника в связи с ростом международной конфликтности стали одной из немногих тем, в которой большинство американцев были единодушны и во многом обусловили ему широкую поддержку на выборах в 2025 г.
Сегодня у Д. Трампа есть одна хитрая возможность не лишиться этой поддержки. Дело в том, что при неприятии прямого военного участия в региональных конфликтах американское общество вполне лояльно относится к контртеррористическим операциям (КТО), которые Соединенные Штаты продолжают осуществлять. Удары по ядерной инфраструктуре Ирана, представленные как точечная операция против государства – спонсора терроризма может поместить логику действий Д. Трампа в рамки КТО, а не нового затяжного конфликта.
На уровне военных ведомств Иран воспринимается как сила, подрывающая региональную стабильность и способная нарушить цепочки поставок энергоносителей[19]. В условиях же успешных КТО против неправительственных формирований и террористических ячеек на Ближнем Востоке[20] решение о целенаправленном точечном ударе рассматривается главой ЦЕНТКОМ’a в качестве стратегической возможности стабилизировать регион[21]. Влияние на Д. Трампа главы ЦЕНТКОМ М. Куриллы и директора ЦРУ Дж. Рэтклиффа, которые активно развивают тезис о «недооцененной» и требующей решения угрозе со стороны Ирана и его враждебной природе, которая оценивалась неверно, сформировало убежденность президента в том, что удары по ИРИ принесут мир и стабильность на Ближнем Востоке. В то же время противники ударов США по ИРИ, напротив, стали играть периферийную роль в принятии решений. К примеру, директор Национальной разведки Т. Габбард заявляла об отсутствии у Ирана программы по развитию ядерного оружия, что встретило сопротивление со стороны команды Д. Трампа, сделав ее мнение маргинальным.
Основные участники обсуждения проблемы на уровне президента были решительно настроены найти такой подход к ИРИ, который сможет гарантировать снижение напряженности в регионе. В этом смысле М. Рубио убежден в том, что санкции в отношении Ирана снимать не следует, что запрет на разработку ядерных технологий необходим для региональной стабильности[22]. Стратегически рассматривает текущую ситуацию и Дэн Кейн, председатель ОКНШ, призывающий сфокусировать внимание на последствиях и будущих шагах[23].
Вероятность затяжного конфликта, как представляется, не входит в планы оборонных ведомств. Потенциальные угрозы со стороны Китая и объективный процесс трансформации вооруженных конфликтов выступают в качестве более значимого приоритета для оборонных ведомств: планы по модернизации ВПК США и укреплению оборонного потенциала страны сосредоточивают внимание Министерства обороны Соединенных Штатов на программах повышения эффективности вооруженных сил и развития военных инноваций, способных изменить баланс сил в асимметричных конфликтах (в качестве примера как раз приводится нарушение динамики боя Украиной и Израилем)[24].
Характер использования США аргумента силы в отношении Ирана во многом будет зависеть и от логики поведения ИРИ с учетом того, что такие решения в равной степени способны нанести политический ущерб Соединенным Штатам, усугубив разногласия в обществе по поводу будущих шагов на лестнице эскалации и поместив будущие решения Д. Трампа в ловушку собственного ультиматума и новых обещаний президента о недопустимости иранской агрессии.
Сила союза
Логика ключевого американского союзника в регионе определяется преимущественно вопросами безопасности. Для Израиля неприемлемо наличие у его противников ОМУ, в частности ядерного, которое воспринимается как потенциальная экзистенциальная угроза. Это было впервые сформулировано в виде доктрины Бегина и реализовано в 1981 г., когда Иерусалим уничтожил иракский ядерный реактор Осирак, и в 2007 г., когда он провел операцию против аналогичного сирийского объекта[25]. Официальные цели операции «Народ как лев»[26], озвученные премьер-министром Б. Нетаньяху – «устранение двух экзистенциальных угроз Государству Израиль: ядерной угрозы и баллистической ракетной угрозы»[27]. Смена режима в Тегеране при этом одной из задач боевых действий не является[28], что объединяет позиции Израиля и Соединенных Штатов. Атака не была спонтанной и готовилась в течение длительного времени, однако её триггером, по-видимому, послужило получение израильской разведкой сведений о том, что в ближайшей перспективе – потенциально в течение нескольких недель – могло оказаться возможным создание Ираном ядерного оружия[29].
На первый взгляд удары Израиля по ИРИ были сдержанно восприняты командой Д. Трампа и сигнализировали о возможном разладе в двусторонних отношениях: страна совершила атаку в ходе продолжающихся попыток США продвинуть переговорный процесс с Ираном. Однако общая приверженность недопустимости наличия у ИРИ ядерных технологий военного назначения явилась главной основой консенсуса. Уровень доверия израильской разведке и поддержки, оказанной Израилю, вероятно, обусловит выход их особых отношений на качественно новый уровень. Подключение США к военной операции было активно поддержано Иерусалимом, так же как и объявленное президентом Соединенных Штатов в ночь на 24 июня перемирие. Правительство Израиля, приняв его, заявило, что еврейское государство достигло всех заявленных целей операции и «даже более того», также завоевав «полное воздушное господство в небе над Тегераном», нанеся «серьезный удар по [его] военному руководству» и разрушив «десятки целей главного режима Ирана»[30].
Сила последствий
Удары по ядерной инфраструктуре ИРИ на фоне приверженности переговорному процессу и амбициозной задачи Д. Трампа по продвижению иранской сделки могут иметь ряд негативных последствий для команды республиканцев не только внутри США, но и за их пределами.
Во-первых, среди населения региона вновь возможен всплеск антиамериканских настроений. Несмотря на относительно низкое влияние граждан на принятие ключевых внешнеполитических решений, общественные настроения – это фактор, с которым страны региона, с учетом стабильного роста населения, вынуждены все активнее работать в последние годы[31].
Во-вторых, вмешательство США в этот межгосударственный конфликт, поставив их особые отношения с Израилем над интересами других региональных держав, способно снизить доверие ближневосточных партнеров к Соединенным Штатам и более пристально обратить их внимание на подходы к разрешению проблем региональной безопасности, предлагаемые Китаем и Россией[32].
Вовлечение США в затяжной региональный конфликт команда республиканцев считает маловероятным, однако недооценка устойчивости и адаптивности ИРИ к продолжительным конфликтам предвосхищает постепенную трансформацию «маленькой победоносной войны» Д. Трампа в длительную КТО, которая отвлечет внимание и ресурсы США на продолжительный срок.
Хотя ослабление позиций Тегерана в целом не противоречит интересам ближневосточных стран, изменение баланса сил в регионе несет в себе существенные и не всегда предсказуемые риски. Ответные удары ИРИ продемонстрировали, что последствия операций внерегионального актора – США – в первую очередь затрагивают их суверенитет. Прецедент применения силы против государства способен негативно отразиться на восприятии Соединенных Штатов как ответственного актора МО за отсутствием всецелой поддержки, которой они располагали после терактов 11 сентября. Он может определяющим образом повлиять и на характер поведения самих США, процесс урегулирования с участием которых включает теперь расширенный набор инструментов давления.
Атаки ВС США по инфраструктуре Ирана представлены американской администрацией как устанавливающие новую эру региональной стабильности, что призвано подчеркнуть завершенность операции. Аналогичная позиция характерна и для Израиля. С другой стороны, новые обещания мира Д. Трампа фактически ставят его самого и американскую внешнюю политику в зависимость от внутриполитических процессов в Иране. Отказ от участия в проблемах вокруг ИРИ неизбежно будет рассматриваться как несостоятельность республиканского плана как такового и продемонстрирует бессодержательность американского ультиматума Тегерану. Решение иранского вопроса, так или иначе, будет определять повестку дня до тех пор, пока США не достигнут заявленного прогресса по сделке с Ираном.
Нет комментариев