220

used image: The United States Capitol (Washington, D.C.) is the seat of the United States Congress // Internet

© Кириченко Э.В., 23.12.2024

11 марта 2024 г. администрация Джо Байдена передала в Конгресс свой проект федерального бюджета на 2025 финансовый год. Он предусматривал выделение 884 млрд долл. на оборонные расходы и 995 млрд долл. на дискреционные расходы, не связанные с обороной.^[1] Однако бюджет на 2025 финансовый год до сих пор не принят.

Несколько комментариев о специфике ежегодного принятия федерального бюджета на очередной финансовый год, начинающийся в Соединённых Штатах 1 октября. Утверждение бюджета подчинено определённому графику. В конечном счете до 30 сентября Палата представителей и Сенат должны представить 12 законопроектов об ассигнованиях основных направлений деятельности правительства (appropriations bills) на следующий финансовый год, а президент их подписать. Если не приняты все 12 законопроектов об ассигнованиях, то происходит почти полная приостановка деятельности государственных учреждений (shutdown). В случае, если принята часть законопроектов, то закрываются только федеральные агентства, не получившие ассигнований. Shutdown означает, что государственные служащие отправляются в вынужденный отпуск без содержания. Продолжают работу только критически важные для национальной безопасности учреждения. В США помимо утверждения ежегодных расходов (discretionary spending) существует обязательное финансирование (mandatory spending) основных социальных и ряда критически необходимых направлений деятельности правительства. Оно осуществляется на основе отдельных законов и не зависит от ежегодного одобрения Конгрессом. Программы социального обеспечения и здравоохранения – Social Security, Medicare and Medicaid – продолжают действовать.

Последний раз федеральный бюджет полностью вовремя (т.е. к 30 сентября) был принят в 1997 г. Чтобы избежать закрытия правительства, Конгресс широко прибегает к такому инструменту, как резолюции о временном финансировании (continuing resolution) на определённый период в объёме, который был заложен в предыдущем бюджете. Они часто включают в себя определённые оговорки (аномалии), увеличивающие или уменьшающие конкретные статьи об ассигнованиях, чтобы обойти некоторые проблемы, которые могут возникнуть в результате продолжения политики предыдущего года, и «райдеры» (policy rider), когда закладываются новые статьи финансирования, увязанные с политическими приоритетами партий. После подписания президентом резолюции становятся законами.^[2]

Федеральный бюджет на 2024 фин. г. был принят с опозданием почти на 6 месяцев. У Конгресса оставалось полгода, чтобы утвердить необходимые 12 законов об ассигнованиях на 2025 фин. год, которые так и не были приняты. 26 сентября была принята очередная резолюция, продлевающая финансирование деятельности правительства до 20 декабря 2024 г. Но и к этому сроку партии, занятые предвыборной борьбой, не смогли прийти к соглашению. За неделю до «часа Х» лидер Палаты представителей Майк Джонсон представил законопроект, включающий резолюцию, продлевающую финансирование администрации до 14 марта. Лидеры обеих партий торговались за собственные законодательные приоритеты. Ликвидация последствий стихийных бедствий была главным приоритетом для демократов и администрации Байдена, республиканцы настаивали на помощи фермерам. Соглашение предусматривало почти 100 млрд долл. помощи при стихийных бедствиях и ещё 10 млрд долл. помощи фермерам в сельских общинах. Оно также продлевало действие фермерского закона (the Agriculture Improvement Act of 2018) на один год, позволило большему количеству пожилых людей использовать телемедицину и реформировало работу менеджеров по аптечным пособиям. Законопроект был отозван в среду 18 декабря, после того как избранные президент Дональд Трамп и вице-президент Джей Ди Вэнс выступили против него в социальных сетях. Они  раскритиковали документ за то, что он включает в себя приоритеты демократов, но не решает политически опасную проблему лимита госдолга США.^[3]

В Соединённых Штатах федеральные заимствования подпадают под кодифицированный законом лимит государственного долга (debt ceiling). Политические противоречия между республиканцами и демократами по вопросам потолка государственного долга и растущего бюджетного дефицита не раз приводили США на грань технического дефолта. В телефонном интервью NBC News Д. Трамп заявил, что полная отмена потолка госдолга была бы «самым умным, что он (Конгресс) может сделать. Я бы полностью это поддержал». Трамп считает, что потолок государственного долга – бессмысленная концепция и никто наверняка не знает, что произойдет, если он когда-нибудь будет нарушен – «катастрофа или бессмысленность» – и никто не должен хотеть это выяснять.^[4] Трамп прав, Конгресс ни разу не доводил дело до технического дефолта, обе партии боялись взять на себя такую ответственность. Однако в сентябре 1979 г. из-за административной технической ошибки произошёл непреднамеренный короткий частичный дефолт по небольшой партии казначейских ценных бумаг, но он напугал инвесторов. Стоимость заимствований в США увеличилась на 40 млрд долл. (в сегодняшних долларах).^[5] Тогда Конгресс принял закон (правило Гепхардта), определяющий, что потолок автоматически повышается до необходимого уровня, как только утверждается бюджет на очередной финансовый год. Это положение было отменено в 1995 г. Победила точка зрения, что обсуждение долгового лимита способствует укреплению бюджетной дисциплины. Трамп и в первый свой срок выступал за отмену потолка госдолга.

В пятницу 19 декабря 2024 г. Палата представителей одобрила законопроект, получивший название The American Relief Act of 2025, согласившись на перенос срока финансирования администрации до 14 марта, выделении 110,4 млрд долл. фермерам и жертвам стихийных бедствий, а также продлении действия Закона о сельском хозяйстве и борьбе с бедностью. Соглашение не включает требование Д. Трампа приостановить лимит госдолга. Сенат быстро одобрил законопроект в начале субботы, а президент Джо Байден подписал его поздно утром в субботу.^[6] Шатдаун практически не состоялся, хотя формально он длился с 12:01 ночи до момента подписи президента.

Компромиссы, потребовавшиеся для достижения этого соглашения, серьёзно подорвали позиции спикера Палаты представителей Майка Джонсона (республиканец от Луизианы). Он должен баллотироваться, чтобы сохранить свой пост спикера 3 января, когда соберётся новый Конгресс.

Закон даёт вновь избранному президенту Д. Трампу и новому 119-му Конгрессу около 10 недель для достижения окончательного соглашения о расходах на 2025 финансовый год. Зная решительный характер Д. Трампа, можно ожидать новых схваток за бюджет. При предыдущей администрации Д. Трампа имел место рекордный шатдаун – 35 дней: с 21 декабря 2018 г. по 25 января 2019 г. (тогда было принято 5 из 12 необходимых законов об ассигнованиях, что привело к частичной приостановке деятельности правительственных учреждений). Главным камнем преткновения стало требование Д. Трампа выделить 5,7 млрд долл. на строительство стены на границе с Мексикой.

Обе ветви власти столкнутся в начале января с проблемой долгового потолка и угрозой технического дефолта. В 2023 г. закон «О финансовой стабильности» (Fiscal Responsibility Act) приостановил действие долгового потолка до 1 января 2025 г. 2 января лимит задолженности будет увеличен на сумму обязательств, накопленных до этой даты. Ожидаем новых политических игр вокруг проблем долгового лимита и бюджетного дефицита. Республиканцы будут контролировать и Сенат, и Палату представителей, но партия имеет незначительные перевесы в обеих палатах. Непримиримость позиций между партиями, но также отдельных фракций внутри партий всё чаще заводит в тупик процесс принятия решений в сфере бюджетной политики США.

Примечания:

^[1]   Budget of the U.S. Government for Fiscal Year 2025: table S-1.
^[2]  См. подробнее: Кириченко Э.В. Бюджетный процесс в США: «шатдаун» как инструмент межпартийной борьбы. США & Канада: экономика, политика, культура. 2024. 54(6).
^[3]  https://edition.cnn.com/2024/12/18/politics/trump-vance-slam-johnson-funding-plan/index.html?iid=cnn_buildContentRecirc_end_recirc
^[4]  https://www.nbcnews.com/politics/donald-trump/trump-calls-abolishing-debt-ceiling-rcna184820
^[5]  L. Burman, W. Gale. 7 Things to Know about the Debt Limit. Available at: https://www.brookings.edu/2023/01/19/7-things-to-know-about-the-debt-limit/
^[6]  https://www.whitehouse.gov/briefing-room/legislation/2024/12/21/press-release-bill-signed-h-r-10545/