184
used images: Joe Biden, safe with dollars // Internet
© Кириченко Э.В., 05.06.2023
Первая половина текущего года проходила в США под знаком межпартийного противостояния по вопросам повышения потолка государственного долга, лимит которого истек 19 января, в результате чего Казначейство США утратило право выпуска новых облигаций. Государство было поставлено на грань технического дефолта.i Министр финансов США Дж. Йеллен заявляла, что денег в Казначействе хватит на оплату государственных расходов до 1 июня, но в мае передвинула дату на 5 июня. После многомесячной острой борьбы между администрацией и республиканцами в Конгрессе 31 мая 2023 г. Палатой представителей был одобрен законопроект, который сдвинул лимит по госдолгу на 1 января 2025 г. 1 июня законопроект утвердил Сенат, а 3 июня подписал президент.
Несколько комментариев к истории вопроса о долговом потолке (debtceiling). Со дня своего основания американское государство широко прибегало к выпуску казначейских облигаций. До 1917 г. требовалось запрашивать специальное разрешение Конгресса для каждой транзакции. После вступления в Первую мировую войну Конгресс США в целях облегчения финансирования военных расходов принял законы о так называемых «облигациях свободы». Второй закон об «облигациях свободы» (Second Liberty Bond Actof 1917) стал законодательным фундаментом современного механизма функционирования казначейских облигаций США, когда у Казначейства США появилась возможность выпускать долговые обязательства до определенного лимита.
В настоящее время Министерство финансов выпускает четыре основных вида рыночных ценных бумаг: казначейские векселя со сроком погашения до года; казначейские билеты – 2, 3, 5, 7, 10 лет; бонды – 20 и 30 лет, а также свободные от инфляции облигации (TIPS) со сроком погашения 5, 10, 30 лет. Кроме того, оно выпускает нерыночные долговые бумаги, прежде всего особую серию долговых инструментов – Government Account Series, пользующуюся «полным доверием правительства США» (full faith and credit of the US government). Конгресс юридически гарантирует обеспечение государственных ценных бумаг. Гарантией надежности является их своевременный выкуп при наступлении срока погашения и выплата процентов.
Долговой потолок законодательно устанавливается для валового национального долга США (за исключением некоторых заимствований). Последний включает в себя два типа долга: 1) долг государства покупателям своих рыночных ценных бумаг – американским физическим и юридическим лицам, ФРС, международным инвесторам, иностранным правительствам (public debt); 2) межгосударственный долг (intragovernmental debt) – межгосударственные заимствования, в основной своей части в виде упомянутых ранее особых казначейских долговых бумаг, которые приобретаются такими крупными государственными целевыми фондами как фонды социального обеспечения, медицинской помощи, пенсионного обеспечения военнослужащих и государственных служащих. На межгосударственный долг приходится приблизительно 23% от долга, подпадающего под лимит.
Конгресс имеет полномочия устанавливать и бюджетные расходы, и долговой потолок. Любое изменение утвержденного лимита должно быть осуществлено посредством законодательного акта. Принимая бюджет, законодатели уже оценивают объем бюджетного дефицита, который будет добавлен к долгу, далее начинаются политические игры. Угрозы технического дефолта (как и приостановки деятельности государственных учреждений – shutdown) стали разменной картой в спорах о бюджетной политике. Это особенно ярко проявляется в условиях разделенного правления.
По данным Министерства финансов США, с 1960 г. Конгресс 78 раз принимал решения о повышении или временном продлении лимита долга: 49 раз – при президентах-республиканцах и 29 – при президентах-демократах.ii Предыдущий раз потолок поднимался в декабре 2021 г. на 2,5 трлн долл. 19 января 2023 г. долг достиг своего потолка в 31,4 трлн долл., лимит был исчерпан.
Республиканцы, имеющие большинство в Палате представителей, активно разыгрывали карту бюджетного дефицита. Администрация Джо Байдена требовала, чтобы Конгресс безоговорочно повысил потолок госдолга, чтобы избежать дефолта, а спикер Палаты представителей Кевин Маккарти настаивал на том, что такой шаг должен сопровождаться серьезными ограничениями расходов.
Казначейство какое-то время имело возможность оплачивать расходы за счет остатков наличности на своем общем счету (TGA), поступлений новых налогов, таможенных пошлин. Кроме того, Министр финансов Дж. Йеллен грозилась прибегнуть к «чрезвычайным мерам»: манипулируя межгосударственным долгом, приостановить инвестиции в некоторые фонды государственных служащих и почтовых работников.
Профсоюз федеральных служащих подал в суд на Министерство финансов и президента Байдена, требуя объявить лимит долга неконституционным и заблокировать его применение, ссылаясь на 14 поправку к Конституции (секция 4).iii Теоретически, 14-я поправка обязывает правительство продолжать выпускать новые долговые обязательства для выплаты держателям облигаций, получателям социального страхования, государственным служащим, даже если Конгресс не сможет поднять лимит до так называемой даты Х. Однако юристы неоднозначно толкуют содержание этой поправки.
За нескольких дней до часа Х между президентом-демократом Джо Байденом и спикером-республиканцем Кевином Маккарти было достигнуто компромиссное соглашение. Разработанный в недрах Палаты представителей Законопроект 2023 о фискальной ответственности (Fiscal Responsibility Act of 2023) приостанавливает действие лимита задолженности до 1 января 2025 г. 2 января лимит задолженности будет увеличен на сумму обязательств, накопленных до этой даты. Кроме того, законопроект устанавливает новые лимиты дискреционных расходов на 2024 и 2025 финансовые годы, которые вводятся в действие с помощью секвестра (т.е. автоматического сокращения расходов), ограничиваются льготы и сокращаются услуги для некоторых американцев с низким доходом, в бюджет возвращаются не израсходованные средства, выделенные на борьбу с COVID-19.
В ночь на 1 июня нижняяпалата Конгресса с большим трудом утвердила этот законопроект. Крайне правая группа в Палате представителей – The House Freedom Caucus – призывала республиканцев провалить законопроект. Часть левых демократов выступили против компромисса с республиканцами. За законопроект проголосовали 314 членов нижней палаты (149 республиканцев и 156 демократов), против – 117 (71 республиканец и 46 демократов). В Сенате законопроект был утвержден за счет голосов демократов: за – 63 (44 демократа, 17 республиканцев, 2 независимых), против – 36 (31 республиканец, 4 демократа).iv
Важно, насколько эффективной и осторожной будет политика Министерства финансов США сразу после повышения потолка, когда оно начнет массовые заимствования на рынке с целью пополнения казны, чтобы не вызвать перекосы на финансовых рынках.
Проблема долгового потолка отложена, но не решена. Законодатели не пошли на отмену «долгового потолка», что считают необходимым некоторые бюджетные эксперты, утверждая, что битвы в Конгрессе увеличивают экономическую неопределенность, а возможный технический дефолт подорвет доверие к надежности финансовых обязательств США. Между прочим, помимо США только Дания законодательно кодифицировала положение о лимите долга в абсолютном выражении. Эксперты напоминают о хаосе на финансовых рынках, когда один раз Соединенные Штаты все-таки столкнулись с непреднамеренным и очень коротким по времени техническим дефолтом. 9 мая 1979 г. Казначейство США не смогло своевременно погасить свои обязательства на общую сумму 122 млн долл. из-за административной путаницы. Казначейство выплатило номинал векселей, однако против Соединенных Штатов в Федеральный суд Центрального округа Калифорнии был подан групповой иск владельцев облигаций с претензией на оплату дополнительных процентов за задержки. Правительство решило избежать дальнейшей огласки, удовлетворив требования недовольных инвесторов.v Тогда законодательно было принято «правило Гепхардта», фактически отменяющее долговой потолок. Оно действовало до 1995 г.
Сторонники сохранения долгового потолка аргументируют свою позицию тем, что его использование укрепляет финансовую дисциплину, способствует сокращению расходов федерального правительства, а это служит общественным интересам в период исторически высокого уровня бюджетного дефицита и государственного долга.
По официальным прогнозам дефицит бюджета будет расти по отношению к ВВП. Растущий дефицит существенно увеличит федеральный долг в последующее десятилетие, соответственно будут увеличиваться процентные расходы на его обслуживание.
Рынок долговых бумаг правительства США до последнего времени рассматривался инвесторами как «тихая гавань», так как считалось, что риск дефолта по ним близок к нулю. Доверие к американскому рынку позволяет правительству США привлекать сбережения своих граждан и мировые сбережения. Однако доверие иностранных инвесторов пошатнулось, в частности из-за замораживания активов Центрального банка РФ. Каждый раз затягивающиеся противостояния по поводу долгового потолка могут заставить инвесторов начать сомневаться, такой ли надежный актив американские гособлигации. Американский механизм принятия решений в бюджетной сфере все дальше заходит в тупик.
Примечания:
i Стоит различать обычный дефолт, который свидетельствует о банкротстве государства, и технический дефолт, суть которого в невыполнении государством условий договора, однако остается возможность его исполнения в будущем.
ii https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-markets-financial-institutions-and-fiscal-service/debt-limit
iii https://www.nytimes.com/live/2023/05/31/us/debt-ceiling-biden-mccarthy
iv https://www.govtrack.us/congress/votes/118-2023/s146
iv https://finance.rambler.ru/markets/41771546-istoriya-defoltov-ssha/
Нет комментариев