514

used image: People on both sides of the Israeli-Palestinian conflict // Internet

© Бреславцева А.А., 24.05.2023

Арабо-израильское урегулирование остается одной из важных задач во внешнеполитической деятельности администрации Дж. Байдена, стратегия которой, следуя логике преемственности традиционного курса поддержки Израиля, направлена на преодоление непоследовательности в американской политике на этом направлении и на поиск подходов для нейтрализации угроз со стороны других акторов, стремящихся расширить своё влияние в регионе.

На пути поддержания американского лидерства на Ближнем Востоке США сталкиваются как с внутренними, так и с внешними вызовами. Одним из главных внешних вызовов остается Иран, который воспринимается Вашингтоном в качестве основной угрозы на Ближнем Востоке и за его пределами¹, занимая также центральное место во внешнеполитической стратегии Израиля².

При общей приоритетной важности иранской темы для обеих стран позиции текущей администрации США и израильского правительства расходятся относительно степени доверия к заявлениям иранского руководства³ и готовности выйти на прежний уровень переговоров, нарушенных резким демаршем Д. Трампа. В то же время, являясь опорной точкой взаимопонимания, иранская повестка может «приглушить» разногласия сторон по палестинскому вопросу и отодвинуть направление арабо-израильского урегулирования – Израилю удается использовать чувствительную для США тему иранского влияния в регионе, чтобы продвигать свои интересы, акцентируя проблему безопасности в ближневосточном регионе.

Вторым внешним вызовом для сохранения лидерства США в процессе мирного урегулирования становится растущая роль Китая, главного стратегического конкурента США, как мирного посредника в международных делах (в Афганистане, Ираке, Украине, в ирано-саудовских отношениях) и в контексте увеличивающегося китайско-израильского экономического сотрудничества. Китай имеет преимущественные позиции в импорте Израиля в 2021–2022 гг.⁴ и является третьим по величине инвестором Израиля⁵. Диверсификация Израилем партнерских связей в конечном итоге позволит если не сократить роль США на Ближнем Востоке в целом, то реализовать свои внешнеполитические интересы без необходимости принимать нежелательные компромиссные шаги по палестинскому вопросу.

Основным внутренним вызовом для США остается партийный раскол, который дает повод другим участникам процесса арабо-израильского урегулирования ставить под сомнение исключительную роль Вашингтона в нем. Непоследовательность американской политики на этом направлении во многом вытекает из разницы в подходах демократов и республиканцев к достижению одной цели – поддержанию и укреплению безопасности в регионе. Если приверженность американо-израильскому сотрудничеству в области безопасности остается неизменной вне зависимости от того, какая партия находится у власти, то безоговорочная поддержка Израиля остается предметом споров между двумя партиями.

Традиционно демократы более критичны в оценке внутренней политики Израиля, в частности в вопросе строительства новых поселений на спорных территориях. Один из наиболее ярких случаев проявления подобных межпартийных противоречий произошел в ходе поездки Б. Обамы на Ближний Восток весной 2013 г. Тогда Б. Обама предложил формулу углубленного регионального сотрудничества с равным учетом интересов обеих сторон конфликта, признав право палестинцев на самоопределение и создание собственного национального государства, осудив при этом расширение израильских поселений на Западном берегу⁶.

Между тем, несмотря на межпартийные разногласия, Израиль сохраняет место уникального и приоритетного союзника и партнера США, и суть их «особых» отношений не подвергается системным изменениям. Так, под конец президентства Б. Обамы был подписан третий Меморандум о взаимопонимании (МОВ) между США и Израилем. Десятилетний военно-экономический план, впервые принятый администрацией Б. Клинтона и поддержанный Б. Обамой, предполагает на период 2018–2028 гг. выделение 3,3 млрд долл. на военное финансирование⁷ и 500 млн долл. на совместные программы ПРО⁸.

В период президентства Д. Трампа хрупкий баланс американской политики в регионе опять качнулся в сторону исключительной поддержки Израиля. За прогрессивной политической риторикой президента-демократа в поддержку палестинцев последовал не менее неожиданный символический жест президента-республиканца в сторону Израиля: в 2017 г. Д. Трамп сделал то, на что не решался ни один американский президент – заявил о переносе американского посольства из Тель-Авива в Иерусалим. Решение о переносе посольства было раскритиковано мировым сообществом, а ХАМАС вновь объявил интифаду Израилю. И хотя госсекретарь М. Помпео поспешил сгладить эффект широкого жеста своего президента, заявив, что решение о переносе посольства никак не меняет статус Иерусалима⁹, новое посольство все же открыли в мае 2018 г.  Впоследствиии этот шаг поддержала и Демократическая партия. При этом администрация Д. Трампа продолжила региональный формат решения ближневосточных противоречий, подписав «Соглашения Авраама». Параллельно М. Помпео объявил, что подход, зафиксированный США в 1978 г., о несоответствии международному праву строительства израильских поселений на Западом берегу, не способствует развитию переговоров¹⁰. Этим он фактически дал сигнал о поддержке Вашингтоном новых планов Израиля по строительству поселений, который в свою очередь не замедлил приступить к их реализации¹¹. А представленный Д. Трампом ультимативный план «Мир к процветанию» (Peace to prosperity)¹² и вовсе высмеял претензии палестинцев на построение государства в границах до 1967 г. и был расценен СПЧ ООН как попрание международного права и прав палестинцев, находящихся под оккупацией¹³.

Такая позиция республиканской администрации вызывала критику у демократов. Как и ожидалось, после смены партийного контроля над федеральной властью в 2021 г. в Палате Представителей прогрессистским демократическим крылом был предложен законопроект по урегулированию конфликта на основе принципа «двух государств» (Two-State Solution Act)¹⁴, в котором отразились опасения в связи с израильской политикой в отношении строительства поселений на Западном берегу, в Восточном Иерусалиме и секторе Газа. Законопроект предполагает осуществление контроля за средствами, выделенными в рамках десятилетнего плана (МОВ) и другой финансовой помощью, чтобы они не использовались израильскими властями для дальнейшей аннексии спорных территорий. Также в документе отдельное внимание уделяется термину «оккупированные территории», предлагается упоминать такую формулировку во всех официальных сообщениях и документах в отношении территории Западного берега, Восточного Иерусалима и сектора Газа. При этом изменения в американо-израильской политике в области безопасности законопроектом не поддерживаются¹⁵.

В отличие от своих предшественников Дж. Байден с самого начала своего президентства старался избегать таких шагов, которые могли бы еще больше дестабилизировать ситуацию между конфликтными сторонами. Администрация вернулась к традиционным для Демократической партии основам ближневосточной политики – принципу неприемлемости расширения поселений¹⁶, продолжению курса по обеспечению безопасности Израиля и вовлечению этой страны в региональное сотрудничество с арабскими странами в духе «Соглашений Авраама», защите прав в равной степени как израильтян, так и палестинцев, а также сохранению жизнеспособности согласованного решения израильско-палестинского конфликта на основе создания двух государств. Эта позиция не раз подчеркивалась президентом США в сентябре–октябре 2022 г., а также госсекретарем Э. Блинкеном в ходе встреч в 2023 г. В рамках предпринятых усилий были восстановлены контакты между США и БАПОР ООН, возобновлено финансирование программ.

Прошедшие осенью 2022 г. выборы премьер-министра Израиля привели к неоднозначным, с точки зрения некоторых американских экспертов, результатам и явились новым проблемным фактором в вопросе урегулирования. Победа партии «Ликуд» под руководством Б. Нетаньяху и сформированное им коалиционное правительство с правым крылом в лице «Религиозного сионизма», ШАС и «Яхадут ха-Тора» вызвали опасения среди представителей обеих партий США и лоббистских организаций¹⁷.

Прежде всего американское руководство насторожила связь нынешних членов коалиции с организацией, признанной в США террористической¹⁸. Организация «Кахане Хай» официально считалась в Вашингтоне террористической организацией с октября 1997 г. по май 2022 г.¹⁹, а начиная с прошлого года она является «специально обозначенной глобальной террористической организацией»²⁰. Критично воспринимается и то, что часть нового правительства призывала сократить полномочия Верховного суда Израиля, вернуть смертную казнь для обвиняемых в терроризме, некоторые поддержали российскую политику в отношении Украины²¹.

Несмотря на то, что итоги выборов 2022 г. воспринимаются в Вашингтоне как серьезный урон для израильской демократии²², они полностью отражают общественные настроения. Судя по опросам, подавляющее большинство израильских избирателей (62%) относят себя к правым²³. Это означает, что американцам так или иначе придется считаться с данным фактором и начать устойчивый диалог с этой политической силой. В целом США приветствовали победу Б. Нетаньяху на выборах²⁴, но подчеркивая особый статус отношений с Израилем, общие интересы и ценности и намерение сотрудничать с новым правительством, ориентируясь на его политику, а не на отдельные личности²⁵, четко заявляют о готовности препятствовать любым попыткам подорвать усилия по стабилизации обстановки на уязвимых территориях.

По сути, несмотря на существующие опасения и даже неприятие отдельных позиций нового израильского правительства, США готовы принять их правоконсервативную риторику как часть израильского демократического выбора. Текущая формула американской политики на этом направлении заключается в том, что Соединенные Штаты будут и дальше продвигать свое видение решения арабо-израильского конфликта, основанное на защите интересов обеих сторон конфликта, но безопасность Израиля останется американским приоритетом и будет определять сдержанную реакцию на политику Тель-Авива в отношении спорных территорий. Причиной такой двойственности, помимо традиционных межпартийных разногласий, может быть также смещение фокуса в диалоге по безопасности с палестинской проблемы на иранскую угрозу.

Обозначенные контуры проблем сигнализируют о том, что сама непоследовательность американской политики в отношении урегулирования арабо-израильского конфликта и иранской проблемы становится фактором, отдаляющим перспективу реализации Вашингтоном роли главного регионального посредника и миротворца. В этой связи следует считать закономерным появление новых подходов со стороны других держав и изменение расстановки сил в регионе, что и составляет основу вызова для администрации Дж. Байдена.

Тем не менее последовательность Белого дома в отношении обеспечения израильской безопасности является основным стабильным звеном, которое, во-первых, гарантирует американское присутствие на Ближнем Востоке, а, во-вторых, сглаживает углы возникающих противоречий в американо-израильских отношениях. Таким образом, главной задачей для Вашингтона остается восстановление традиционного для демократов сбалансированного подхода к ближневосточной политике и преодоление угроз и проблем, исходящих от Ирана, нового коалиционного правительства Израиля, а также Китая как нового весомого актора на Ближнем Востоке.

Примечания:

¹ Joint Regional Strategy: Middle East and North Africa. U.S. Secretary of State. 4.02.2022 // URL: https://www.state.gov/wp-content/uploads/2022/02/NEA-ME_JRS_FINAL_Formatted_Public-Version-1.pdf; National Security Strategy. The White House. 12.10.2022 // URL: https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf; Annual threat assessment of the U.S. intelligence community. Office of Director of National Intelligence. 8.03.2023 // URL: https://www.dni.gov/index.php/newsroom/reports-publications/reports-publications-2023/item/2363-2023-annual-threat-assessment-of-the-u-s-intelligence-community (дата обращения: 8.03.2023).
² Netanyahu puts Iran, Saudi Arabia at top of agenda. Almonitor. 27.12.2022 // URL: https://www.al-monitor.com/originals/2022/12/netanyahu-puts-iran-saudi-arabia-top-agenda (дата обращения: 10.02.2023).
³ Iran’s Nuclear Program: Tehran’s Compliance with International Obligations. Congressional Research Service. 2.12.2022 // URL: https://s3.documentcloud.org/documents/23388710/irans-nuclear-program-tehrans-compliance-with-international-obligations-dec-2-2022.pdf (дата обращения: 10.02.2023).
⁴ Foreign Trade Statistics Monthly, January 2023. B.D.4. Central Bureau of Statistics of Israel. January 2023 // URL: https://www.cbs.gov.il/en/publications/pages/2023/foreign-trade-statistics-monthly-january-2023.aspx (дата обращения: 10.02.2023).
⁵ FDI Potential between China and Israel. Ministry of Economy and Industry State of Israel. January 2021 // URL: https://investinisrael.gov.il/HowWeHelp/downloads/China.pdf (дата обращения: 10.02.2023).
⁶ Remarks of President Barack Obama To the People of Israel. The White House Archive. 21.03.2013 // URL: https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2013/03/21/remarks-president-barack-obama-people-israel (дата обращения: 10.02.2023).
⁷ Прим. В основном представлены грантами на покупку вооружений США.
⁸ Прим. К этим ассигнованиям еще следует добавить дополнительное финансирование, предоставляемое в чрезвычайных случаях – как например 1 млрд долл. на «Железный купол» в марте 2022 г.
⁹ On the Merging of U.S. Embassy Jerusalem and U.S. Consulate General Jerusalem. The U.S. Secretary of State. 18.11.2018 // URL: https://2017-2021.state.gov/on-the-merging-of-u-s-embassy-jerusalem-and-u-s-consulate-general-jerusalem/index.html (дата обращения: 10.02.2023).
¹⁰ US changes stance on Israeli settlements. Deutsche Welle. 18.11.2019 // URL: https://www.dw.com/en/us-changes-stance-on-israeli-settlements-no-longer-inconsistent-with-international-law/a-51303488 (дата обращения: 10.02.2023).
¹¹Прим. Израиль снес около 950 палестинских домов за 2022 г. Источник: Middle East Monitor. 29.12.2022 // URL: https://www.middleeastmonitor.com/20221229-report-israel-demolished-950-palestinian-homes-in-2022/ (дата обращения: 10.02.2023).
¹² Peace To Prosperity. The White House Archive. January 2020 // URL: https://trumpwhitehouse.archives.gov/peacetoprosperity/ (дата обращения: 10.02.2023).
¹³ Israel/OPT: UN expert alarmed by ‘lopsided’ Trump plan, says will entrench occupation. The United Nation Human Rights Office of High Commissioner.31.01.2020 // URL: https://www.ohchr.org/en/press-releases/2020/01/israelopt-un-expert-alarmed-lopsided-trump-plan-says-will-entrench (дата обращения: 10.02.2023).
¹⁴ Two-State Solution Act. U.S. Congress. 23.09.2021 // URL: https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/5344/all-info (дата обращения: 10.02.2023).
¹⁵ Progressives ramp up scrutiny of US funding for Israel. The Hill. 23.05.2021 // URL: https://thehill.com/policy/defense/554865-progressives-ramp-up-scrutiny-of-us-funding-for-israel/ (дата обращения: 10.02.2023).
¹⁶ Прим. Имеются в виду поселения на территориях Западного берега, Восточного Иерусалима и сектора Газа.
¹⁷ Menendez warns Netanyahu against working with Jewish supremacists. Axios. 1.10.2022 // URL: https://www.axios.com/2022/10/01/israel-election-menendez-netanyahu-jewish-supremacists?__cf_chl_tk=8DPshAKa7oHoBPhE3dXlLTmDKprfzIKnkCcK9uRW4Jc-1676051189-0-gaNycGzNDdA; U.S. unlikely to work with Jewish supremacist expected to be made Israeli minister. Axios. 2.11.2022 // URL: https://www.axios.com/2022/11/02/israel-elections-ben-gvir-netanyahu-biden-administration; J Street’s statement on the israeli election results. 2.11.2022 // URL: https://jstreet.org/press-releases/j-streets-statement-on-the-israeli-election-results/ (дата обращения: 10.02.2023).
¹⁸ U.S. Administration Fears Ben-Gvir Domino Effect, Considers a No-contact Policy. 2.11.2022 // URL: https://www.haaretz.com/israel-news/elections/2022-11-02/ty-article/.premium/u-s-administration-fears-ben-gvir-domino-effect-considers-a-no-contact-policy/00000184-39a7-d0b2-a9f6-ffff88800000 (дата обращения: 10.02.2023).
¹⁹ Foreign Terrorist Organizations. U.S. Department of State // URL: https://www.state.gov/foreign-terrorist-organizations/ (дата обращения: 10.02.2023).
²⁰Counter Terrorism Designations Removals and Updates. U.S. Department of Treasury // URL: https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/recent-actions/20220520 (дата обращения: 10.02.2023).
²¹ Election result marks dangerous new turn in Israel’s rightward shift. 2.11.2022 // URL: https://www.theguardian.com/world/2022/nov/02/king-bibi-is-back-again-but-what-next-for-netanyahus-latest-attempt-at-government (дата обращения: 10.02.2023).
²² Israelis’ evolving pushback to democratic erosion under Netanyahu. 19.01.2023 // URL: https://www.mei.edu/publications/israelis-evolving-pushback-democratic-erosion-under-netanyahu (дата обращения: 10.02.2023).
²³ Jewish Israeli Voters Moving Right – Analysis. Israel Democracy Institute. 30.09.2022 // URL: https://en.idi.org.il/articles/45854 (дата обращения: 10.02.2023).
²⁴Biden congratulates Israel’s Netanyahu in phone call. Aljazeera. 7.11.2022 // URL: https://www.aljazeera.com/news/2022/11/7/biden-congratulates-israels-netanyahu-in-phone-call (дата обращения: 10.02.2023).
²⁵ Secretary Antony J. Blinken At the J Street National Conference. 4.12.2022 // URL: https://il.usembassy.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-j-street-national-conference/ (дата обращения: 10.02.2023).