3455

© 30.11.2015, Никитина Е.Н.

На этой неделе в Париже начался климатический саммит – ежегодная 21-я Конференция сторон Рамочной конвенции ООН по изменению климата 1992 г. (РКИК ООН). Перед ней стоит задача принятия Парижского соглашения (договоренностей) на период после 2020 г. Речь идет о новом договорно-правовом режиме в рамках климатической конвенции взамен Киотского протокола 1997 г., завершившего свое действие три года назад. Суть проблемы не только в подписании нового соглашения, но и в особенностях и конфигурации взаимодействия государств по сохранению природы в условиях глобализации. Вполне вероятно, что наряду с дальнейшим развитием правил и норм международного регулирования деятельности большинства государств в области изменения глобального климата, новые договоренности могут продемонстрировать пределы глобальных подходов и сложности в их практической реализации, а декларативность может преобладать над конкретикой национальных обязательств. Однако, несомненно, что главные тенденции в развитии этого процесса будут играть серьезную роль и иметь важные последствия, как в глобальном, так и в национальном контексте.

Особенности нового Парижского соглашения состоят в том, что, скорее всего, оно будет значительно отличаться от предыдущего протокола климатической конвенции, предусматривая: (1) глобальный характер обязательств всех его сторон по сохранению климата – снижению выбросов парниковых газов (ПГ); (2) усиление акцентов на проблемах адаптации к последствиям изменения климата – второго «равновеликого» сегмента международного режима; (3) институционализацию международной помощи развивающимся странам для финансирования деятельности по снижению выбросов ПГ и адаптации, без которой вряд ли возможно обеспечение универсального участия стран в имплементации данного соглашения.

Сохранение глобального климата. Крайне важно, что общий подход и стратегия действий мирового сообщества на долгосрочную перспективу в данной области основывается на результатах последних международных научных оценок основных тенденций и рисков в изменении глобального климата: для ограничения катастрофических последствий глобального потепления следует сдерживать рост температуры воздуха в приземном слое атмосферы в пределах 2°С  до конца 21 века (от ее доиндустриального уровня середины 18 века). Именно эта главная задача определяет конструкцию будущего международного соглашения и национальные действия государств по ее достижению.

Предполагается, что новое соглашение будет представлять глобальный международный режим, регулирующий деятельность всех государств-участников. Именно национальные обязательства по сокращению антропогенных выбросов ПГ всех стран, а не только за счет группы развитых стран, как это было в рамках Киотского протокола – главный акцент достаточно амбициозных планов настоящего этапа. Суть климатической проблемы в том, что предотвращение потепления не может быть обеспечено усилиями отдельных участников при росте выбросов у других. Результаты предстоящих декабрьских переговоров приобретают кульминационное значение, поскольку начальная фаза универсального согласования позиций по посткиотскому регулированию сопровождалась серьезными неудачами: 15-ой конференции сторон в Копенгагене в 2009 г. не удалось принять новый протокол. На самом деле, трудности взаимного согласования единых норм, правил, а главное, количественных обязательств каждой из сторон, налицо. Согласно новому режиму, предусматриваются «общие, но дифференцированные подходы в зависимости от национальных особенностей». Это еще раз указывает на широкий круг вызовов на тернистом пути глобального регулирования экологических проблем при наличии разногласий и разнонаправленных интересов отдельных государств и их групп.

В этих условиях велика вероятность, что новое соглашение будет содержать лишь общие подходы и принципы совместных действий на перспективу и отличаться высокой декларативностью. Уже на предварительном этапе переговоров вместо конкретных целей стали появляться более осторожные формулировки, констатирующие лишь «общее стремление» к удержанию в перспективе глобального потепления в пределах 2°С. Предварительный анализ заранее представленных национальных планов стран и агрегация содержащихся в них возможных количественных обязательств на перспективу показывают, что на их основе есть возможность стабилизировать потепление к концу 21 века только лишь в пределах 3°С. Существуют опасения, что в парижском соглашении вряд ли удастся согласовать ранее поставленную общую глобальную цель снижения выбросов. Возможно, что соглашение будет предусматривать установление количественной глобальной цели по выбросам не ранее, чем на 2050 г., что естественно создает большие неопределенности и серые зоны для регулярной верификации и контроля за имплементацией этого международного режима.

В ходе его подготовки страны-участницы представили в течение 2015 г. в секретариат климатической конвенции предполагаемые национально-определяемые вклады (intended nationally determined contributions, INDC) с учетом национальных особенностей и перспектив их экономического развития. Они содержат будущие национальные планы и предполагаемые обязательства и меры в рамках глобальных климатических действий на период до 2025–2035 гг. В них содержатся данные о планируемом снижении выбросов, адаптационных программах, возможностях и потребностях в климатическом финансировании и оказании/получении международной помощи. Особенность нового режима в том, что показатели, представленные в национальных планах, не включаются в международное соглашение и не становятся национальными обязательствами, а могут пересматриваться и уточняться странами каждые пять лет. Соответственно, соглашение не будет содержать единой глобальной квоты выбросов и уровня их сокращения, как это подразумевалось предыдущим протоколом.

Представленные планы основных стран, источников выбросов ПГ, выглядят следующим образом. Россия, которая опустилась теперь со второго на пятое место в мире после КНР, США, ЕС и Индии, планирует дальнейшее снижение выбросов двуокиси углерода к 2030 г. на 70–75% по сравнению с 1990 г., при условии учета международным соглашением его поглощения лесами (могут компенсировать около пятой части выбросов). Европейский Союз (28 стран) предусматривает 40% снижения выбросов к 2030 г. по сравнению с 1990 г. В планы США входит сокращение на 32% к 2030 г. по сравнению с 2005 г. По последним данным, Китай – главный мировой эмиттер, намеревается достичь пика выбросов через пятнадцать лет, сократив при этом выбросы двуокиси углерода на единицу ВВП на 60–65% к 2030 г., по сравнению с 2005 г.

Адаптация к последствиям глобального изменения климата становится новой важной областью международного регулирования: ранее, в рамках Киотского протокола, она не была приоритетной, хотя была охвачена статьями климатической конвенции. Дело в том, что в перспективе,   даже при реализации наиболее оптимистичных сценариев снижения глобальных выбросов ПГ, мировое сообщество будет все чаще испытывать негативные последствия изменения климата – наводнений, экстремальных погодных явлений, волн жары, засух, лесных пожаров, распространения инфекционных заболеваний, таяния ледникового покрова и разрушения вечной мерзлоты, береговой эрозии и подъема уровня моря и т.д. Бедные развивающиеся страны будут наиболее уязвимыми перед этими последствиями, поскольку не обладают достаточным потенциалом для приспособления и ответных действий.

Адаптация к новым рискам становится неизбежной: регулирование связанных с нею проблем наряду с сокращением выбросов ПГ постепенно стало занимать равновеликий сегмент в рамках формирующегося международного режима. Объективная необходимость усиления внимания к данной проблеме и поиска механизмов международного адаптационного управления с расширением за счет этого предметной компетенции нового международного режима дополняется, на наш взгляд, серьезными политическими соображениями. Такое расширение повестки дня и определенный сдвиг фокуса от обязательств «по сохранению глобального климата» к более широкому пакету, включая обязательств «в области глобальных изменений климата» происходит, во-первых, чтобы «подстраховаться» от возможных неудач в согласовании международного регулирования негативного антропогенного воздействия на климат и количественных сокращений выбросов (глобальных и национальных).

Во-вторых, включение адаптации обуславливается активной позицией развивающихся стран относительно необходимости предоставления им международной помощи и финансирования адаптационных проектов, программ приспособления к рискам природных бедствий и поддержку тем самым их национального устойчивого развития. Адаптация быстро становится новой областью климатических действий государств и бизнес-стратегий. В формируемых международных климатических финансовых механизмах проектам адаптации в развивающихся странах будет отводиться все бóльшая роль.

Однако, в большинстве стран национальные программы адаптации разработаны пока слабо. До сих пор, в регулировании адаптационного управления в рамках нового международного режима содержится еще много неопределенностей и отсутствуют четкие механизмы и инструменты.

Международная помощь и финансирование. Поскольку непременным условием нового соглашения является глобальный характер действий по сохранению климата и, соответственно, участие в них развивающихся стран, вряд ли можно надеяться на его успех без оказания им международной помощи и финансовой поддержки проектов как по снижению выбросов, так и в адаптации к последствиям климатических изменений. В ходе разработки международного режима развивающиеся страны активно участвовали в продвижении и диверсификации подходов по предоставлению им регулярного международного финансирования. Условия их участия в глобальных климатических действиях ставятся в зависимость от предоставления международной помощи: выполнение национальных обязательств напрямую увязывается с мобилизацией финансирования, что в свою очередь является залогом «глобальности» нового соглашения. Эта тенденция сохранится и в перспективе. В результате предполагается создание Зеленого Климатического Фонда, а ежегодное финансирование климатических проектов развивающихся стран по линии государственной помощи и частных инвестиций, начиная с 2020 г.,  может достигнуть 100 млрд. долл.

Таков, на наш взгляд, основной круг вопросов, который предстоит обсудить в процессе жарких дискуссий в ходе предстоящих почти двухнедельных климатических переговоров в Париже. С интересом будем наблюдать за ними и надеяться на лучшие результаты.