3117

image provided by the author

© Хайнацкая Т., 17.12.2020
Аспирант Центра сравнительных социально-экономических и политических исследований

Прошел год как Европейский союз принял масштабную стратегию экологического развития – Европейскую зеленую сделку (ЕЗС, European Green Deal), она была представлена Европейской Комиссии 11 декабря 2019 г. Сегодня можно уже оценить, что удалось сделать и как на реализации программы сказались непредвиденные ее инициаторами обстоятельства, связанные с пандемией COVID-19.

Экологическая безопасность стала в странах ЕС ключевым вопросом политической повестки дня. Рост тревоги относительно последствий загрязнения окружающей среды и климатических изменений отражается на электоральной поддержке «зеленых» партий. В последние годы фракция «зеленых» усилила позиции в Европейском и в ряде национальных парламентов. В Европарламенте по итогам выборов 2019 г. «зеленые» получили 73 места, в Германии – 67 (2017), в Австрии – 26 (2019), 21 место у экологистов в федеральном парламенте Бельгии (2019). Наращивают активность в Европе и новые гражданские движения, такие как «Пятница за будущее» или «Молодежная забастовка за климат». Давление общественного мнения укрепило стремление руководства Евросоюза занять лидерские позиции на климатическом фронте и побудило выступить с инициативой, направленной на консолидацию позиций Союза в глобальных действиях по борьбе с изменениями климата.

В результате появилась Европейская зеленая сделка – план по формированию углеродно-нейтрального пространства в странах ЕС к 2050 г. Согласно разработанной в рамках ЕЗС дорожной карте, выбросы парниковых газов должны быть сокращены к 2030 г. минимум на 50% по сравнению с уровнем 1990 года. Стратегия подразумевает, что страны ЕС будут направлять 1-2% своего ВВП на развитие зеленой экономики, а именно на создание новой промышленной инфраструктуры и новых «зеленых» рабочих мест, на переоснащение производств, на развитие новых направлений научно-исследовательской работы и др.

Для достижения главной цели – превращения Евросоюза в углеродно-нейтральную экономическую зону – предусмотрено переформатирование ведущих секторов европейской экономики, таких как энергетика, строительство, транспорт, сельское хозяйство и др. Выполнение этой амбициозной задачи предполагает разработку и внедрение широкого спектра инструментов, которые составляют «механизм регулирования углеродной границы» (Carbon border adjustment mechanism)^[1]. Он включает продвижение экономики замкнутого цикла, пересмотр системы торговли выбросами и директивы по налогообложению энергетики, поддержание биоразнообразия, восстановление и сохранение лесов, реализацию стратегии от «фермы к вилке»^[2].

Для реализации Зеленой сделки на уровне ЕС предусмотрена программа действий по охране окружающей среды с новым механизмом мониторинга продвижения к намеченным рубежам. Комиссии поручено оценивать проекты планов, следить за ходом их выполнения и принимать меры по исправлению положения, главным образом в форме рекомендаций государствам-членам. В контексте мониторинга члены ЕС должны представлять доклады о ходе осуществления национальных планов в области климата и политики по сокращению выбросов парниковых газов. Кроме того, они должны регулярно обновлять долгосрочные стратегии в сфере климата и энергетики, охватывающие, по меньшей мере, следующие 30 лет, перестраивать свой энергетический сектор, создавать «зеленые» рабочие места и самое главное – регулировать выбросы. ЕС является инициатором нового общего курса, однако если соотнести регуляторные компетенции ЕС и государств-членов, то очевиден сильный перевес в сторону национального уровня. По сути, именно за государствами закрепляются полномочия по реальному регулированию, в то время как ЕС осуществляет функции мониторинга и общей законодательной инициативы.

Начавшийся экономический кризис, вызванный пандемией COVID-19, не мог не отразиться на реализации Европейской зеленой сделки. Вопреки ожиданиям некоторых экспертов и политиков, он не затормозил, а скорее подтолкнул движение в этом направлении. Лидеры многих стран Европейского союза убеждены, что экономика после кризиса не должна восстанавливаться по прежней модели. Предполагается, что в этот поворотный для развития Европы и мира момент ЕЗС может стать драйвером изменений. В середине апреля Комиссия объявила, что график основных приоритетов будет сохранен, хотя разработка некоторых из «менее значимых» инициатив Зеленого курса (например, новая Стратегия ЕС по адаптации к изменению климата и новая Лесная стратегия ЕС) будет отложена до 2021 г.

Первым шагом стало принятие Еврокомиссией Инвестиционного плана^[3] и Механизма справедливого перехода (Just Transitional mechanism). Инвестиционный план, составляющий ядро Зеленой сделки, преследует три основные цели. Во-первых, он увеличивает финансирование перехода и мобилизует не менее 1 триллиона евро для поддержки устойчивых инвестиций в течение следующего десятилетия через бюджет ЕС и InvestEU (программы по привлечению государственных и частных инвестиций с использованием бюджетных гарантий ЕС). Во-вторых, он создает благоприятные условия для частных инвесторов и государственного сектора в содействии устойчивым инвестициям. В рамках этого плана государства-члены и бизнес будут финансировать ЕЗС^[4]. Однако эксперты, особенно представители экологических групп, критикуют эти действия, утверждая, что их недостаточно: в спасение банковского сектора после экономического кризиса 2008 г. ЕС инвестировал заметно больше^[5].

В рамках правового оснащения ЕЗС весной 2020 г. был представлен Европейский климатический закон, призванный закрепить в законодательном порядке цель углеродной нейтральности к 2050 г. Наиболее резонансным в проекте документа является предложение о применении делегированного акта, который позволит Брюсселю каждые пять лет, начиная с 2030 г., повышать обязательные целевые показатели. Представители ряда государств выразили озабоченность по поводу предложения о предоставлении наднациональным органам почти односторонних полномочий в отношении реализации положений климатической повестки^[6].

В качестве механизма реализации поставленных целей разработана «Промышленная стратегия для глобально конкурентоспособной, зеленой и цифровой Европы». В ней намечены долгосрочные цели по достижению двойного перехода на едином рынке – к климатической нейтральности и к цифровому лидерству. Чтобы обеспечить успех стратегии Комиссия выступила за объединение усилий предприятий в рамках отраслей и между промышленными секторами, государствами-членами, регионами. Она направлена на создание новой европейской промышленной «экосистемы», объединяющей ключевых стейкхолдеров: крупные компании, поставщиков, представителей экспертного сообщества. Опираясь на более ранние успехи так называемых «промышленных альянсов» в производстве батарей, пластмасс и микроэлектроники, Комиссия уделяет первостепенное внимание поддержке кооперации в области чистого водорода и низкоуглеродистой промышленности.

Другим шагом на пути осуществления ЕЗС стала стратегия перехода к экономике замкнутого цикла. В марте 2020 г. ЕК утвердила новый план по созданию циркулярной экономики, который предусматривает вовлечение ЕС в процесс разработки и производства экологической продукции и связанных с ней цепочек добавленной стоимости. Однако ввиду отсутствия обязательств по сокращению потребления механизмы циркулярной экономики не смогут, как считают экологические организации, справиться со сверхпотреблением^[7].

Очевидно, что с началом пандемии COVID-19 некоторые страны и крупные компании начали оказывать давление на Европейскую комиссию с целью заставить отказаться от ЕЗС в пользу финансирования бизнеса, как это было в кризис десятилетней давности. Однако Брюссель оказался непреклонным в стремлении идти по пути «озеленения» экономики, получив в этом вопросе поддержку европейских законодателей. Главным аргументом было то, что именно экологический кризис способствовал возникновению пандемии. В конце мая Европейская Комиссия опубликовала пакет мер по восстановлению экономики на 750 млн евро под названием Next Generation EU^[8], который включает рекомендации по выбору приоритетов. В рамках этого плана цифровое и зеленое направления рассматриваются в качестве ключевых, а это означает, что деньги будут потрачены только на проекты, соответствующие определенным экологическим критериям.

Несмотря на то, что большая часть стран-членов ЕС одобрили этот масштабный план, он не нашел единогласной поддержки: сразу возникли разногласия в отношении целей и сроков. Это было ожидаемо, учитывая разный уровень развития и специфику базовых отраслей экономики, зависимых от угля в отдельных странах. Польша заявила, что достичь углеродной нейтральности к 2050 г. для страны будет невозможно по причине использования угля в качестве основного источника энергии^[9]. Все зависимые от угля страны уверены, что это негативно повлияет на рабочие места и конкурентоспособность. По оценкам экспертов, Польша, Чехия, Болгария и Румыния могут потерять около 41 тыс. рабочих мест^[10].

Другим предметом разногласий стал Фонд справедливого перехода. Главной целью его создания является помощь странам, зависимым от угля, в переориентации производств на альтернативные источники энергии. Однако некоторые государства, в частности Испания, изменившие свой курс еще до принятия ЕЗС, считают, что финансовая поддержка будет распределяться несправедливо, так как ориентирована только на страны, которые не «стали зелеными раньше»^[11].

Экологические НКО также критикуют ЕЗС. Гринпис утверждает, что она не отвечает масштабам вызовов, а WWF обвиняет Европарламент и Совет ЕС в игнорировании сделки^[12]. Со своей стороны, крупнейшая ассоциация работодателей BusinessEurope поставила под сомнение ценности и достоверность экономического анализа, лежащего в основе предлагаемого плана. Они обращают внимание на то очевидное обстоятельство, что анализ затрат и выгод проводился без использования данных по пандемии COVID-19 и не учитывает экономические последствия кризиса. Комментарии со стороны BusinessEurope вызвали немедленную реакцию корпораций-сторонников сделки, которые выступили в защиту Европейского зеленого курса и осудили нападки на климатическую политику Евросоюза^[13]. Столкновение между корпоративными игроками высвечивает разногласия в европейском деловом сообществе по поводу безотлагательной необходимости принятия мер в связи с изменением климата.

Несомненно, Европейская зеленая сделка является важной инициативой в борьбе за нейтрализацию последствий климатических изменений, но достижимы ли поставленные цели? Хотя в рамках реализации ЕЗС есть некоторые продвижения и прилагаются усилия по стратегическому планированию, по мнению представителей экологических движений и экологически озабоченных граждан этого явно недостаточно. Очевидно, что пандемия, разногласия вокруг конкретных целей и экономические трудности тормозят запуск задуманных механизмов регулирования, а инвестиции в инфраструктуру займут гораздо больше времени. На практике просматривается расхождение между заявленными действиями и осуществляемыми мерами, что вероятнее всего приведет к увеличению сроков сделки или к только частичной ее реализации.

Сегодня экологические проблемы стали в Европе приоритетом публичной дискуссии и механизмом политической мобилизации. Как заявил Генеральный Секретарь ООН, триллионы долларов, которые сейчас вкладываются в возрождение экономики, пострадавшей от пандемии, должны быть потрачены «зеленым» способом, иначе нынешнее молодое поколение унаследует «разрушенную планету»^[14]. Налицо и борьба за «климатическое лидерство» между США, ЕС и Китаем, а Европейская зеленая сделка – это более чем значимая «заявка на участие» в этой гонке.

Примечания:

¹ EU Green Deal (carbon border adjustment mechanism) [published 04.03.2020] // European Commission. URL: https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12228-Carbon-Border-Adjustment-Mechanism (accessed 01.12.2020).
² From Farm to Fork [published 11.12.2019] // European Commission. URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/fs_19_6727 (accessed 02.12.2020).
³ The European Green Deal Investment Plan and Just Transition Mechanism explained [published 14.01.2020] // European Commission.
URL: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_24 (accessed 01.12.2020).
⁴ A € 1 Trillion Opportunity: How to read the EU Green Deal Investment Plan [published 03.02.2020] // Forbes. URL: https://www.forbes.com/sites/bhaktimirchandani/2020/02/03/a-1-trillion-opportunity-how-to-read-the-eu-green-deal-investment-plan/?sh=5be5d0b45ee4 (accessed 01.12.2020).
⁵ First part of Eu Green Deal facing criticism from environmental groups [published 15.01.2020] // Emerging Europe. URL: https://emerging-europe.com/news/first-part-of-eu-green-deal-facing-criticism-from-environmental-groups/ (accessed 06.12.2020).
⁶ EU’s climate law faces criticism on all fronts [published 15.03.2020] // Financial Times. URL: https://www.ft.com/content/e388ecc4-5edd-11ea-8033-fa40a0d65a98 (accessed 06.12.2020).
⁷ Circle Economy plan: EU Commission “burying its head in the sand” [published 11.03.2020] // Friends of the Earth Europe. URL: https://www.foeeurope.org/circular-economy-plan-eu-commission-bury-head-sand-110320 (accessed 07.12.2020).
⁸ The EU’s €750bn recovery plan comes one step closer [published 14.11.2020] // The Economist. URL: https://www.economist.com/europe/2020/11/14/the-eus-eu750bn-recovery-plan-comes-one-step-closer (accessed 02.12.2020).
⁹ EU climate law sparks political battles [published 03.03.2020] // Politico. URL: https://www.politico.eu/article/eu-climate-law-sparks-political-battles/ (accessed 01.12.2020).
¹⁰ Claeys, G., Tagliapietra, S., & Zachmann, G. (2019). How to make the European Green Deal work. Bruegel.
¹¹ EU climate law sparks political battles [published 03.03.2020] // Politico. URL: https://www.politico.eu/article/eu-climate-law-sparks-political-battles/ (accessed 01.12.2020).
¹² EU Parliament and Council ignore the Green Deal and plough on with an outdated CAP [published 21.10.2020] // WWF. URL: https://www.wwfadria.org/?uNewsID=987041 (accessed 02.12.2020).
¹³ Business groups clash over EU’s 2030 climate goal [published 23.11.2020] // Euractiv. URL: https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/business-groups-clash-over-eus-2030-climate-goal/ (accessed 04.12.2020).
¹⁴ UN secretary general: humanity faces climate ‘suicide’ without US rejoining Paris agreement [published 02.12.2020] // The Guardian. URL: https://www.theguardian.com/environment/2020/dec/02/us-biden-rejoining-paris-agreement-un-secretary-general-climate-emissions (accessed 02.12.2020).