594

used image: Danish military // Internet

© Белухин Н.Е., 06.06.2022

В Дании 1 июня 2022 г. прошёл референдум по вопросу отмены оговорки (дат. forsvarsforbehold), исключающей участие страны в военных проектах и программах Евросоюза. Рекордно высокая доля датчан – две трети (66,9%) – проголосовала за отмену оговорки, тогда как треть (33,1%) отдали голоса за её сохранение. Премьер-министр Метте Фредериксен по завершении подсчёта голосов заявила: «Когда на нашем континенте вновь идёт война, невозможно сохранять нейтральный статус. Сегодня Дания подала очень, очень важный сигнал Путину и нашим союзникам»¹. В то же время она подчеркнула: текущие результаты не означают, что и другие интеграционные оговорки Дании будут отменены.

Для информирования населения о референдуме в преддверии голосования был запущен специальный сайт. Общая явка на референдум составила 65,8% (голосовать можно было как вживую, так и удалённо), что уступает показателю референдума 2015 г. об изменении оговорки относительно участия Дании в сотрудничестве в сфере правосудия и внутренних дел в рамках ЕС – 72%. Столь низкая явка способствовала победе сторонников ЕС, так как представители евроскептического электората или колеблющиеся не пришли на избирательные участки.

Теперь же для полноценного присоединения к Общей внешней политике и политике безопасности (ОПБО) ЕС и другим аспектам оборонной интеграции ЕС Дании осталось сделать несколько формальных шагов – это верификация результатов референдума МВД, подписание закона об отмене оговорки датской королевой и его последующая публикация и, наконец, официальное уведомление Брюсселя и стран-членов ЕС об отмене оговорки датской стороной. Одобрения со стороны ЕС не требуется, так как полномочия по отмене оговорки находились исключительно в компетенции Дании. По оценке МИД, эти формальные процедуры будут завершены к 1 июля 2022 г. В ближайшее время также начнутся дискуссии по поводу того, к каким конкретно военным миссиям ЕС и проектам в рамках Постоянного структурированного сотрудничества ЕС (PESCO) собирается присоединиться Копенгаген. Министр обороны Мортен Бёдсков уже заметил, что Дании было бы выгодно присоединиться к проекту военной мобильности. Вероятно, страна также скоро станет полноценным членом Европейского оборонного агентства (ЕОА).

Решение о проведении референдума было принято в рамках «национального компромисса о политике безопасности», достигнутого 6 марта 2022 г. Социал-демократической партией, либеральной партией Венстре, левоцентристской Социалистической народной партией, Радикальной Венстре и Консервативной народной партией. Примечательно, что нынешнее голосование практически совпало с 30-летним юбилеем другого референдума – от 2 июня 1992 г., на котором датчане с небольшим перевесом в 46 тыс. голосов проголосовали против принятия Маастрихтского договора (50,7% – «против», 49,3% – «за»). Тогда французская газета Le Figaro иронизировала, что 46 тыс. датчан, меньше, чем среднее количество болельщиков на футбольном матче, погрузили Европу в глубокий политический кризис, а немецкое издание Frankfurter Rundschau заклеймило датчан как «упрямых анархистов»². Борис Джонсон, тогда молодой журналист газеты The Telegraph, c удовлетворением писал, что датчане «разрушили наиболее устойчивый миф о европейской интеграции как о неизбежном историческом процессе»³.

Оговорка, вынесенная на референдум 2022 г., изначально была принята в соответствии с т.н. Эдинбургским протоколом от 12 декабря 1992 г., к которому (как и к Маастрихтскому договору) Дания присоединилась 9 июня 1993 г. После согласования этой и трёх других оговорок на повторном референдуме 18 мая 1993 г. Маастрихтский договор всё же был принят населением Дании (56,7% – за, 43,3% – против). При этом одобрение договора сопровождалось серьезными столкновениями между полицией и демонстрантами в округе Нёрребро в Копенгагене. Тогда полицейским пришлось применить огнестрельное оружие в отношении протестующих, поэтому Дания вошла в ЕС буквально под «градом из пуль и камней»⁴.

С юридической точки зрения оговорка, вынесенная на референдум, относилась к п. 1 ст. 26 и статьям 42-46 Договора о ЕС: правовые акты, принимаемые на основе этих статей, имели значение для оборонной сферы. Исключением выступала ст. 43 о миссиях ЕС, когда её действие касалось исключительно гуманитарных и гражданских миссий – в них Дания могла участвовать⁵. Другим исключением стал Европейский оборонный фонд, где Дания является полноценным участником и который она рассматривает как инструмент развития своей оборонной промышленности и углубления единого внутреннего рынка ЕС. На практике оговорка 1992 г. ограничивала участие Дании в большинстве инициатив оборонной интеграции ЕС (PESCO, механизм CARD, боевые группы ЕС), в работе ЕОА (не считая направлений, связанных с исследованиями, промышленностью и транспортом) и Спутникового центра ЕС (кроме проектов гражданского назначения). В силу оговорки Дания не участвовала в Афинском механизме ЕС (ATHENA), созданном в 2004 г., но могла принимать участие в специальном фонде для финансирования миротворческих операций в Африке под руководством региональных организаций и Африканского союза (англ. African Peace Facility, APF). С 22 марта 2021 г. оба этих финансовых инструмента были заменены общим миротворческим фондом ЕС (англ. European Peace Facility, EPF), из функционирования которого Дания была исключена.

В то же время Дания приняла участие в недавно созданном механизме Скоординированных морских присутствий ЕС (англ. Coordinated Maritime Presences, CMP), который был впервые предложен в 2019 г. на неформальном совещании министров обороны стран ЕС и применён 25 января 2021 г. в Гвинейском заливе (где на датскую логистическую компанию Maersk приходится около 30% всех морских перевозок). Датский фрегат Esbern Snare присоединился к миссии в ноябре 2021 г., но 28 февраля 2022 г. корабль был досрочно отозван обратно в связи со специальной военной операцией на Украине для участия в морском компоненте сил быстрого реагирования НАТО⁶. Оценивая издержки, обусловленные оговоркой 1992 г., министр обороны Дании в 2016-2019 гг. Клаус Йорт Фредериксен заявил, что его страна фактически оказывалась изолирована при обсуждении вопросов безопасности: «Как новый министр обороны я ощущал себя странно, когда должен был участвовать в обсуждении вопросов, которые затрагивают важную область интересов Дании, а именно вопросов поддержания мира и построения гражданского общества, и при этом в силу оговорки нашей страны я не мог внести ничего в дискуссию. Эта ситуация вызывает странное ощущение»⁷.

В итоге к 2022 г. сложилась парадоксальная ситуация: более 30 государств (включая не входящие в ЕС Норвегию, США и Россию) приняли участие в гражданских и военных операциях Евросоюза, тогда как Дания была исключена из более чем 11 крупных операций ЕС – в т.ч. из операции «Конкордия» в Северной Македонии в 2003 г., операции «Аталанта» у сомалийского побережья в 2008 г., операции «Артемис» в ДР Конго и т.д.⁸. В случае с операцией «Аталанта» это противоречие проявилось особенно наглядно. Несмотря на прямую заинтересованность Дании как крупного морского перевозчика в успехе этой операции, она не могла принять в ней участия по причине оговорки 1992 г. В итоге она участвовала лишь в операциях НАТО в этом регионе, фокусируясь исключительно на борьбе с пиратством непосредственно в море, в то время как ЕС занимался также подготовкой береговой охраны и служб безопасности, а также предоставлял Сомали существенную гуманитарную помощь. Ряд стран (Греция, Италия, Норвегия и др.) и вовсе успешно принимали участие в операциях и под флагом ЕС, и под флагом НАТО.

При этом оговорка 1992 г. не мешала Дании свободно принимать участие в гражданских миссиях и операциях ЕС и в гражданских компонентах военных миссий, хотя на практике их не всегда легко разделить. Примечательно, что за отмену оговорки выступило Объединение морских перевозчиков Дании (дат. Danske Rederier), конкретно ссылаясь на невозможность участия страны в операциях ЕС по борьбе с пиратством, в частности, операции «Аталанта», мандат которой продлен до декабря 2022 г.⁹ Помимо всех крупных политических партий за отмену оговорки выступил и крупнейший профсоюз Дании (дат. Fagbevægelsens Hovedorganisation)¹⁰. Экспертное сообщество в лице Датского института международных исследований (дат. DIIS) как в подробном докладе¹¹, выполненном по запросу правительства, так и отдельных аналитических записках также подчёркивало те выгоды и преимущества, которые страна получила бы при отмене оговорки. В апреле 2022 г. DIIS подчеркивал: «Многие страны удивляются и не понимают, почему Дания не отказывается от оговорки. То же самое относится и к партнёрам в США и по НАТО, которые хотели бы, чтобы Дания стала полноценным участником оборонного сотрудничества в рамках ЕС»¹².

Интересно, что оговорка, ограничивающая участие Дании в военных аспектах ОПБО ЕС и других проектах оборонной интеграции, в отличие от трёх других никак не была связана с передачей суверенитета наднациональным институтам, хотя, как показывали соцопросы, среди датчан сложилось устойчивое противоположное мнение, а евроскептическим партиям даже в условиях описанных издержек, к которым приводило сохранение оговорки, удавалось продвигать свою повестку. 7 апреля 2022 г. малочисленные противники отмены оговорки в лице депутатов Датской народной партии, «Единого списка» и «Новых правых» добились изменения формулировки вопроса, выносимого на референдум. Если изначально выносимый на плебисцит вопрос звучал как «Голосуете ли Вы “за” или “против” участия Дании в европейском сотрудничестве в сфере безопасности и обороны?», то итоговая редакция вопроса была конкретизирована: «Голосуете ли Вы “за” или “против” участия Дании в европейском сотрудничестве в сфере безопасности и обороны путём отмены оговорки о неучастии страны в оборонной интеграции ЕС?». Новый председатель Датской народной партии Мортен Мессершмидт особо подчеркнул важность того, что в финальной версии ясно говорится об «отмене оговорки», связанной с ЕС, так как изначальная формулировка могла ввести граждан в заблуждение относительно предмета голосования. Лидер «Новых правых» Пернилла Вермунд, однако, продолжала утверждать, что употребление слова «европейское» – намеренная манипуляция, так как речь в вопросе идёт именно о сотрудничестве в рамках ЕС, который не должен подменять собой понятие «Европа».

Что касается левых, то на ежегодном партийном собрании крайне левого «Единого списка» 15 мая 2022 г. было решено, что «выход Дании из НАТО неактуален» в настоящий момент, пока не существует альтернативной архитектуры безопасности, но в программе партии всё же сохранился пункт о том, что «партия противостоит милитаризму и выступает за прекращение членства Дании в Североатлантическом альянсе». Это решение сопровождалось широкими внутрипартийными дискуссиями: хотя 194 члена партии заявили о том, что тезис о выходе Дании из НАТО неактуален, 101 голос, главным образом, со стороны политиков «старого поколения» был подан за продолжение борьбы с целью выхода Дании из НАТО¹³. Дискуссии особенно обострились после того, как два высокопоставленных представителя «старого поколения» «Единого списка» критически высказались о роли Украины в текущем конфликте. Кристиан Юль, член комитета Фолькетинга по внешней политике, в интервью газете Jyllands-Posten заявил, что «Украина проводила безответственную политику в отношении русскоговорящего меньшинства в восточной части страны» и «Россия воспользовалась этим», а Микаэль Хертофт, член партийного правления, в интервью той же газете сказал, что «украинская сторона тоже несёт ответственность за настоящий конфликт»¹⁴. Майя Вилладсен, представитель «Единого списка», признала, что по её ощущениям многие из крайне левого электората проголосовали за отмену оговорки, несмотря на противоположную позицию партии.

Переформулирование вопроса, однако, не сыграло решающую роль в исходе референдума, хотя социологи прогнозировали противоположное. Так аналитический центр Tænketanken Europa в феврале 2019 г. подчёркивал, что датчане независимо от идеологических взглядов более склонны поддерживать «участие» Дании в европейском оборонном сотрудничестве, в то время как если формулировка вопроса включала «отмену оговорки», то уровень поддержки этого способа решения существенно снижался¹⁵. Особенно это касалось избирателей, ориентированных на правые партии: в их случае уровень поддержки снижался на целых 35% (с 57% до 22%). В случае левого электората снижение составляло 15% (с 49% до 34%), а среди избирателей центристов поддержка падала на 14% (с 54% до 40%). Отмена оговорки, тем самым, в сознании рядовых датчан ассоциировалась с потерей суверенитета, контроля и потенциальным вмешательством институтов ЕС во внутренние дела Дании, хотя в действительности ситуация обстоит иначе и эти вопросы не связаны друг с другом напрямую.

Другим фактором, способным привести к отрицательному исходу референдума, могли стать опасения датчан по поводу расширения процедуры голосования квалифицированным большинством в ЕС на новые области, в том числе на ОПБО ЕС. Обсуждения об институциональном преобразовании ЕС развернулись по итогам Конференции о будущем Европы и после того, как Европарламент принял 4 мая 2022 г. резолюцию, поручающую Конституционному комитету подготовить предложения о реформе договоров ЕС в соответствии со ст. 48 Договора о ЕС¹⁶. Как точно заметила Люкке Фрис, глава Tænketanken Europa: «Европа не стоит на месте, пока мы голосуем»¹⁷. Но в итоге референдум показал, что традиционно устойчивый евроскептицизм датчан в новых условиях всё же отошёл на второй план.

Хотя подавляющее количество партий выступало за отмену оговорки, 20 апреля 2022 г. министр иностранных дел Йеппе Кофод пошёл на ещё одну уступку евроскептикам. Он пообещал, что если оборонная интеграция в ЕС приобретёт наднациональный характер, то даже при положительном исходе референдума Дания проведёт второй, дополнительный референдум о необходимости продолжения своего участия в таком формате сотрудничества. Хотя в сущности такое обещание было излишним, так как подобное изменение характера принятия решений в сфере оборонной интеграции и ОПБО ЕС потребовало бы внесения изменений в основополагающие договоры ЕС и, следовательно, проведения голосования во всех странах-членах ЕС¹⁸. При этом ещё в начале февраля 2022 г. после представления новой внешнеполитической стратегии Дании Й. Кофод утверждал, что «оговорка не мешает проведению желаемой Данией внешней и оборонной политики» и что «день, когда Дания должна отменить оговорку, ещё не настал, напротив»¹⁹. В этом контексте у правящих социал-демократов и других сторонников отмены оговорки возникали сложности с объяснением конкретных последствий отмены или её сохранения, что приводило к высокой доле неопределившихся избирателей. Подобные повороты происходили и во время предыдущих референдумов. Если в 1993 г. премьер-министр Поуль Нюруп Расмуссен утверждал, что планы по введению единой европейской валюты не затрагивают датских экономических интересов, то в сентябре 2000 г. за два дня до референдума он выступил с противоположной позицией и заявил, что «датское “нет” обойдётся дорого как экономически, так и политически»²⁰.

Отметим, что два предыдущих референдума (по отмене оговорки о неучастии в еврозоне в 2000 г. и об изменении оговорки относительно участия Дании в сотрудничестве в сфере правосудия и внутренних дел в рамках ЕС в 2015 г.) остались за сторонниками «нет». В преддверии же референдума 2022 г. опросы общественного мнения рисовали неоднозначную картину. Как показывают опросы социологического центра Epinion, за период с 16 марта по 19 мая 2022 г., за неделю до голосования убедительного большинства не было ни у кого: число сторонников отмены оговорки возросло с 34% до 42%, количество противников также увеличилось, но немного – с 26% до 28%, доля граждан с неопределившейся позицией снизилась, но все еще оставалась внушительной – с 34% до 22%, зато незначительно выросло число граждан, не желающих голосовать или скрывающих свой выбор – с 6% до 8%. Поэтому вплоть до дня голосования было сложно однозначно предсказать итог плебисцита²¹. Даже за день до референдума количество неопределившихся по-прежнему составляло около 1/5 (19%)²².

В целом, датский референдум по поводу вопроса, 30 лет находившегося в «спячке», контрастирует с тем, как стремительно Швеция и Финляндия пересмотрели традиции нейтралитета и приняли решение о подаче заявки в НАТО без народного волеизъявления. Торжествующие сторонники отмены оговорки, тем не менее, смогли вывести этот референдум из плоскости критики или поддержки ЕС и превратить его в вопрос о защите европейских ценностей, солидарности с Украиной и европейскими партнёрами, которые идут на беспрецедентные для себя шаги в новых условиях. И, как показали результаты голосования, эти призывы не «потонули» в традиционно евроскептическом датском электорате. Евроскептик Мортен Мессершмидт в этой связи на пресс-конференции по итогам референдума с горечью указал на то, что проевропейские политики манипулировали повесткой и воспользовались украинской ситуацией для того, чтобы продавить нужное им решение.

Примечания:

¹ Trolle J. S. Stemmerne er talt op: Forsvarsforbeholdet bliver afskaffet. Danmarks Radio. 02.06.2022. // URL: https://www.dr.dk/nyheder/politik/exitpoll-stort-flertal-har-stemt-afskaffe-forsvarsforbeholdet#!/ (дата обращения: 02.06.2022)
² Olesen T. B. Professor: Det er tid til at gentænke EU-forbeholdene. Efter tre årtier er det svært at se de tjener danske interesser. Politiken. 09.05.2021. // URL: https://politiken.dk/debat/kroniken/art8179967/Det-er-tid-til-at-gent%C3%A6nke-EU-forbeholdene.-Efter-tre-%C3%A5rtier-er-det-sv%C3%A6rt-at-se-de-tjener-danske-interesser (дата обращения: 06.05.2022)
³ Ryborg O. Boris Johnsons årelange EU-kritik kan føre ham til Downing Street. Og vælte ham af pinden igen. Danmarks Radio. 20.07.2019. // URL: https://www.dr.dk/nyheder/udland/boris-johnsons-aarelange-eu-kritik-kan-foere-ham-til-downing-street-og-vaelte-ham-af#!/ (дата обращения: 06.05.2022)
⁴ 113 skud blev løsnet, og brosten regnede ned, da vi sagde ja til EU. TV2. 05.05.2022. // URL: https://nyheder.tv2.dk/samfund/2022-05-05-113-skud-der-aendrede-danmarkshistorien (дата обращения: 01.06.2022)
⁵ Nissen C. Det danske EU-forsvarsforbehold: Hvorfor, hvad og med hvilken betydning? – DIIS Policy Brief, April 2022. 4 s.
⁶ Frigate Esbern Snare Ends Deployment In Gulf of Guinea, Returns to Europe. Safety4Sea. 28.02.2022. // URL: https://safety4sea.com/frigate-esbern-snare-ends-deployment-in-gulf-of-guinea-returns-to-europe/ (дата обращения: 09.05.2022)
⁷ Tavs Hjort føler sig akavet i forsvarsministerdebut i EU. Information. 10.05.2022. // URL: https://www.information.dk/telegram/2017/03/tavs-hjort-foeler-akavet-forsvarsministerdebut-eu (дата обращения: 10.05.2022)
⁸ Jensen K. B., Just A. N., Svendsen A. B. Danmark har sagt nej til militære EU-operationer i 11 brændpunkter på grund af forbehold: Har alligevel sendt soldater af sted med NATO og FN. DanmarksRadio. 29.04.2022. // URL: https://www.dr.dk/nyheder/politik/folkeafstemning/danmark-har-sagt-nej-til-militaere-eu-operationer-i-11-braendpunkter (дата обращения: 12.05.2022)
⁹ Marquart K. Stem 'ja' - rederier vil af med forsvarsforbeholdet. Søfart.dk. 5.05.2022. // URL: https://www.soefart.dk/article/view/848884/stem_ja_rederier_vil_af_med_forsvarsforbeholdet (дата обращения: 16.05.2022)
¹⁰ Risgaard L. Afskaffelse af forsvarsforbeholdet er vigtigt for danske lønmodtagere. Fagbevægelsens Hovedorganisation. 10.04.2022. URL: https://fho.dk/blog/2022/04/10/afskaffelse-af-forsvarsforbeholdet-er-vigtigt-for-danske-loenmodtagere/ (дата обращения: 16.05.2022)
¹¹ Europæisk forsvarssamarbejde og det danske forsvarsforbehold. Udredning om udviklingen i EU og Europa på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område og betydningen for Danmark. – DIIS, December 2019. S. 94.
¹² Цит. по Nissen C. Det danske EU-forsvarsforbehold: Hvorfor, hvad og med hvilken betydning? – DIIS Policy Brief, April 2022. 4 s.
¹³ Mansø R. G., Ørregaard J., Just A. N. Efter store interne uenigheder har Enhedslisten nu gjort op med sig selv: Danmark skal ikke ud af Nato lige nu. DanmarksRadio. 15.05.2022. // URL: https://www.dr.dk/nyheder/politik/efter-store-interne-uenigheder-har-enhedslisten-nu-gjort-op-med-sig-selv-danmark (дата обращения: 24.05.2022)
¹⁴ Svendsen A. B. Pernille Skipper tordner mod partifæller: Sjældent hørt udtalelser så langt fra virkeligheden. DanmarksRadio. 03.03.2022. // URL: https://www.dr.dk/nyheder/politik/pernille-skipper-tordner-mod-partifaeller-sjaeldent-hoert-udtalelser-saa-langt-fra (дата обращения: 24.05.2022)
¹⁵ Vestergaard K. T. Politisk ståsted og framing afgørende for holdninger til EU-forbehold. – Notat. Tænketanken Europa. 26. februar 2019. // URL: http://thinkeuropa.dk/sites/default/files/notat_politisk_stasted_og_framing_afgoerende_for_holdninger_til_eu-forbehold.pdf (дата обращения: 20.05.2022)
¹⁶ Treaty Review Necessary To Implement Conference Proposals, Parliament Declares. European Parliament. 04.05.2022. // URL: https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20220429IPR28227/treaty-review-necessary-to-implement-conference-proposals-parliament-declares (дата обращения: 26.05.2022)
¹⁷ Friis L. Macrons tale kan blive en joker i den danske folkeafstemning. Tænketanken Europa. 04.05.2022. // URL: http://thinkeuropa.dk/politik/macrons-tale-kan-blive-en-joker-i-den-danske-folkeafstemning (дата обращения: 26.05.2022)
¹⁸ Nielsen S. B. Kofod forsøger at berolige EU-skeptikere: Lover ny afstemning, hvis fælles EU-hær bliver realitet. // Danmarks Radio. 01.05.2022. // URL: https://www.dr.dk/nyheder/politik/kofod-forsoeger-berolige-eu-skeptikere-lover-ny-afstemning-hvis-faelles-eu-haer (дата обращения: 01.05.2022)
¹⁹ Krog A. Kofod: Forsvarsforbeholdet er ingen forhindring for at være i hjertet af EU. Altinget. 02.02.2022. // URL: https://www.altinget.dk/artikel/kofod-forsvarsforbeholdet-forhindrer-os-ikke-i-at-goere-hvad-vi-vil (дата обращения: 01.06.2022)
²⁰ Kristensen K. Derfor bliver det (sikkert) et nej. Pov.International. 27.04.2022. // URL: https://pov.international/eu-derfor-bliver-det-sikkert-et-nej/ (дата обращения: 01.06.2022)
²¹ Ny måling om forsvarsforbeholdet: Færre tvivler, og ja-siden øger forspringet. DanmarksRadio. 20.05.2022. // URL: https://www.dr.dk/nyheder/politik/folkeafstemning/ny-maaling-om-forsvarsforbeholdet-faerre-tvivler-og-ja-siden-oeger?utm_source=headtopics&utm_medium=news&utm_campaign=2022-05-20 (дата обращения: 24.05.2022)
²² Jensen T. K., Jensen F. O. Sidste måling inden afstemning: Stadig flere vælgere vil af med forbeholdet. 31.05.2022. // URL: https://www.dr.dk/nyheder/politik/folkeafstemning/sidste-maaling-inden-afstemning-stadig-flere-vaelgere-vil-af-med?cid=newsletter_nb_nyhedsoverblik-morgen_20220531071523 (дата обращения: 01.06.2022)