1528

used image: Беженцы на фоне флага ЕС // Internet

© Матюхова Е.И., 10.03.2022

Уже долгое время отсутствие консенсуса по вопросу распределения беженцев вследствие различных подходов и приоритетов стран-участниц превратилось в ключевой камень преткновения для Евросоюза. Значимым в этом отношении стал провал формирования коллективной ответственности перед вызовами экзистенциальной миграционной проблемы. Показательными являются позиции стран Вышеградской группы, наотрез отказавшихся от квотного распределения. Помимо внутриполитических разногласий внутри Союза, нестабильная обстановка на Ближнем Востоке и в других регионах мира, неудачи в переговорах по вопросам миграции с третьими странами, напряженность на внешних границах объединения заставляют ЕС пересматривать свое отношение к миграционным потокам и разрабатывать новые более эффективные форматы и инструменты взаимодействия с беженцами и мигрантами.

На фоне украинского кризиса число перемещенных лиц на границе Евросоюза с 24 февраля по 8 марта 2022 г. перевалило отметку в 2 млн человек (см. таблицу 1), что приближается к историческому рекорду в Европе, наблюдавшемуся со времен окончания Второй мировой войны¹. Для сравнения: в период так называемого миграционного кризиса в Евросоюзе в 2015 г. аналогичная цифра варьировалась в пределах 1,3 млн человек, а в 2016 г. – 1,2 млн. По прогнозам ООН, при наихудшем сценарии до 4 млн человек могут покинуть Украину². В свете этих событий Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) активировало чрезвычайную ситуацию самого высокого, третьего, уровня³, который свидетельствует об «исключительно серьезной ситуации, когда масштабы, темпы, сложность или последствия кризиса превышают существующие возможности реагирования в государстве… и требуют общеорганизационного реагирования всего УВКБ ООН»⁴.

Таблица 1. Число лиц, ищущих убежища, покинувших Украину в период с 24 февраля по 8 марта.

Источник: составлено автором по данным УВКБ ООН ⁵.

Очередной виток миграционной эскалации на границах ЕС спровоцировал начало процесса применения более гибкой политической линии в отношении перемещенных лиц. Евросоюз подошел к возникшей проблеме совершенно иным образом, применив никогда ранее не использовавшийся правовой инструмент – механизм временной защиты. Принятая в 2001 г. в ответ на югославские события Директива о временной защите (2001/55/EC) предусматривает оказание немедленной помощи в случае массового притока перемещенных лиц, которые не могут вернуться в свои страны из-за войны, насилия или нарушений прав человека. Такой статус гарантирует право на пребывание, доступ к рынку труда, социальную и другую помощь, а для несопровождаемых детей и подростков – право на юридическую опеку и доступ к образованию.

Помимо быстрого и эффективного предоставления статуса защиты перемещенным лицам, существенное преимущество текущего механизма заключается в его способности облегчить давление на систему предоставления убежища за счет сокращения бюрократических процедур. Немаловажно и то, что в контексте разногласий по вопросам общеевропейской миграционной политики такой инструмент (который предполагает, в том числе, и процедуру воссоединения семей) в сочетании с уже действующим безвизовым режимом для граждан Украины дает возможность установить баланс в вопросах равномерного распределения между государствами: лица, ищущие убежища, смогут свободно передвигаться по территории ЕС. Таким образом, отменяется практика применения Дублинской конвенции, возлагающей ответственность за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища на первую страну въезда лица, ищущего убежища.

Несмотря на текущую эпидемиологическую обстановку в связи с пандемией COVID-19, Евросоюз, по всей видимости, решил закрыть глаза на юридические требования при пересечении границ.

Сегодня реакция на новую волну лиц, ищущих убежища, существенно отличается от предыдущих подходов. Прежде всего украинский кризис повлек за собой ощутимую реконфигурацию стран назначения: теперь Германия не является основным местом притяжения соискателей убежища. Местами приема мигрантов из Украины являются в силу исторических причин такие страны, как Польша, Чехия, Италия или Словакия, а за пределами ЕС – США и Канада. Географическая близость также играет свою роль: основной удар берут на себя такие страны, как Польша, Словакия, Венгрия и Румыния.

Нельзя не отметить, что изменился сам подход к восприятию беженцев. Если в прошлом Евросоюз неохотно принимал эту группу мигрантов, учитывая серьезные разногласия по этому поводу среди государств-членов, то сегодня он как никогда проявляет невиданную солидарность. Традиционно выступающие за ограничение миграции премьер-министры Болгарии и Венгрии в едином позитивном ключе высказались в пользу принятия такого массового притока перемещенных лиц из Украины. Некоторые эксперты объясняют это на примере Венгрии попыткой сохранить свою культурную и этническую однородность: в страну устремились прежде всего этнические венгры. Однако некогда сторонники антимиграционной риторики оказались в центре жесткой критики, их обвиняют в расизме и ксенофобии в отношении беженцев и мигрантов из стран Ближнего Востока и Африки. Поводом для дискуссий является и использование двойных стандартов при проверке на границе лиц, ищущих убежища, граждан неевропейских стран, временно или на постоянной основе проживающих в Украине.

Такая единодушная поддержка украинских беженцев тем более удивительна в свете того, что во время нестабильности на Ближнем Востоке потребовалось два года, прежде чем потоки лиц, ищущих убежище в Евросоюзе, достигли аналогичного уровня.

Подобный поворот к более гуманной политике в отношении беженцев неслучаен. Значение имеет фактор этноконфессиональной, культурной и языковой близости стран Восточной Европы, их историческое прошлое, формирующие схожий комплекс ценностей. Столь открытый подход к украинским гражданам, ищущим убежища, объясняется и тем, что Украина – это соседняя страна, а также некий «защитный щит» Евросоюза с точки зрения приоритетов его безопасности. Наконец, оказывает влияние и фактор украинской диаспоры в странах Евросоюза (см. таблицу 2). Роль этнической диаспоры в приеме беженцев исключительно велика: соотечественники, возможно родственники и друзья, способны существенным образом сократить нагрузку на государственные структуры, особенно приграничных стран, через оказание необходимой гуманитарной и финансовой помощи.

Таблица 2. Общее количество мигрантов, родившихся в Украине и проживающих в ЕС, 2020 г.

Источник: составлено автором по материалам Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН ⁶ и издания The New Statesman ⁷.

Результаты проведенных исследований выявили еще одну важную причину столь позитивного отношения страны к беженцам: соискатели убежища из региона Ближнего Востока сталкиваются с более серьезными препятствиями с точки зрения социокультурной интеграции в европейское общество. Такое положение дел связано в том числе с уровнем социально-экономического развития стран происхождения беженцев: в то время, как Украина по индексу человеческого развития занимает 74-е место, Сирия находится лишь на 151-м⁸. Это подтверждает и сотрудник Института исследования занятости в Германии Герберт Брюкер, заявляя, что по сравнению с беженцами, прибывшими в Германию в 2015 г. (для интеграции которых правительство было вынуждено вложить огромные силы и средства для реализации широкого ряд мер по обучению, ориентационным курсам и повышению квалификации), украинские уроженцы скорее всего будут более пригодны для местного рынка труда в плане более высокого уровня образования (судя по прошлым волнам миграции). К тому же, несмотря на миграционный кризис ЕС 2015 г., спустя почти десятилетие демографическая ситуация в Евросоюзе, а именно в Германии, не улучшилась. Недостаток кадров, причем не только высококвалифицированных, обострила и разразившаяся пандемия COVID-19. Уже имеется подтвержденная на практике экономическая эффективность, которую приносят трудовые мигранты из Украины: по данным Национального банка Польши, украинские мигранты обеспечили 11% роста ВВП Польши с 2014 по 2019 гг.⁹.

Текущие беспрецедентные потоки нелегальных мигрантов, направляющихся в страны ЕС, становятся благоприятной почвой для криминальной деятельности, в особенности во время миграции таких уязвимых групп, как женщины и дети. Британская газета The Telegraph сообщает, что участились случаи, когда лица, ищущие убежище из Украины, подвергаются риску попасть в сети торговцев людьми в целях сексуальной эксплуатации¹⁰. ЕС уже предпринял шаги по борьбе с этим видом преступности: в то время, как польская полиция производит аресты подозреваемых, Министерство внутренних дел Словакии в своих информационных листовках предупреждает о возможных рисках для потенциальных жертв торговли людьми.

Практика показывает, что украинский кризис стал заметной точкой на пути к смене миграционной парадигмы, которая складывалась в Евросоюзе в последнее десятилетие. Данное событие не просто подтверждает необходимость смириться с невозможностью узкоэгоистических национальных подходов к миграции, но и демонстрирует значение формирования солидарной общеевропейской миграционной политики. Нынешний кризис в Украине открывает для ЕС новые возможности переосмыслить на практике свой исторический опыт, который, как показал миграционный кризис 2015 г., не всегда был успешным. Тем не менее именно благодаря полученному опыту кризисного регулирования и усвоенным урокам в плане апробации чрезвычайных мер, разработки и внедрения новых практик интеграции государства-члены лучше, чем когда-либо ранее, подготовлены к приему беженцев.

Во всяком случае, несмотря на нынешнее проявление солидарности в отношении миграционной политики, особая позиция восточноевропейских стран может породить разногласия в будущем по поводу разделения ответственности между государствами-членами за размещение новых инокультурных беженцев. Теперь эти страны могут использовать украинский кризис беженцев в своих интересах, мотивируя это фактом перевыполнения своей миграционной квоты. Другое серьезное препятствие для будущей солидарности ЕС заключается в том, что поскольку основной наплыв мигрантов и беженцев, как правило, ударяет по западноевропейским странам как наиболее развитым экономикам ЕС, можно предположить, что правительства восточноевропейских стран из-за отсутствия практики не обладают необходимым опытом эффективной интеграции новоприбывших в социум. Со временем бремя гуманитарной помощи все тяжелее становится нести не только правительству, но и обществу, что, как известно, может вызвать социальное недовольство и рост популистских настроений. Таким образом, Евросоюз все еще стоит перед вызовом формирования долгосрочной общеевропейской миграционной политики.

Примечания:

¹ Double Standards: Has Europe’s Response to Refugees Changed? Global Detention Project, 02.03.2022. URL: https://www.globaldetentionproject.org/countries/europe/ukraine (accessed 09.03.2022).
² Council Implementation Decision Establishing the Existence of a Mass Influx of Displaced Persons from Ukraine within the Meaning of Article 5 of Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001, and Having the Effect of Introducing Temporary Protection. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52022PC0091&qid=1646384923837 (accessed 09.03.2022).
³ Rapid Response by EU+ Countries to Address the Needs of Displaced People from Ukraine. EUAA, 4.03.22. URL: https://euaa.europa.eu/sites/default/files/publications/2022-03/2022_situational_update_9_Ukraine_EN_1.pdf (accessed 09.03.2022).
⁴ Policy on Emergency Preparedness and Response. UNHCR/HCP/2017/1/Rev.1. URL:https://cms.emergency.unhcr.org/documents/11982/124166/UNHCR+HCP+2017+1+Rev.1+-+Policy+on+Emergency+Preparedness+and+Response/90e9ea09-4f00-4fcb-89db-3fa01704859d (accessed 09.03.2022).
⁵ Refugees Fleeing Ukraine (since 24 February 2022). Operational Data Portal. URL:https://data2.unhcr.org/en/situations/ukraine (accessed 09.03.2022).
⁶ International Migrant Stock 2020. United Nations. URL:https://www.un.org/development/desa/pd/content/international-migrant-stock (accessed 09.03.2022).
⁷ Germany, Poland and Italy are Home to More than Half of Ukrainian Migrants in the EU, EEA and UK. URL: https://datawrapper.dwcdn.net/UoA2Z/1/ (accessed 09.03.2022).
⁸ Global Human Development Indicators. United Nations Development Programme. URL:https://hdr.undp.org/en/countries (accessed 09.03.2022).
⁹ Bill S. Ukrainian Immigrants Add 11% of Polish GDP Growth. NFP, 31.09.2019. URL:https://notesfrompoland.com/2019/10/31/ukrainian-immigrants-add-11-of-polish-gdp-growth/ (accessed 09.03.2022).
¹⁰ Bodkin H. Sex Traffickers Exploit Ukrainian Refugees as Dark Side of Exodus to Europe Emerges. The Telegraph, 06.03.2022. URL: https://www.telegraph.co.uk/world-news/2022/03/06/sex-traffickers-exploit-ukrainian-refugees-dark-side-exodus/ (accessed 09.03.2022).