Главная >  Новости > Новости и события > Новость подробно

Перезагрузка миграционной политики – 2018

386

© 09.01.2019, Комаровский В.В.

image from Internet

Хотели как лучше, а не будет ли как всегда?

Опыт последних десятилетий научил нас с большей осторожностью относиться к перестройкам, перезагрузкам и реформам как таковым, и незабвенный В.С. Черномырдин очень точно определил почему.

Однако и без реформ в современном мире не обойтись. Миграционная политика всех принимающих и основных экспортирующих рабочую силу государств наглядно это демонстрирует.

В нашей стране также осуществляется периодическая трансформация системы миграционного регулирования. В частности, конец 2018 г. ознаменовался рядом на первый взгляд не особо выдающихся событий в миграционной политике, однако вполне способных серьезно повлиять на смену приоритетов, направлений, выбор целей и задач. Очень вероятно, что следует ожидать и очередного организационного перераспределения полномочий и ответственности в сфере миграционного регулирования. Хотелось бы только, чтобы предполагаемые изменения адекватно отражали потребности текущего момента развития страны.

Вообще нормативно-правовые изменения – непременная черта нашей миграционной политики. Тем не менее, среди череды разноуровневых новаций можно выделить ряд мер представляющих собой не только рутинное внесение более или менее значимых изменений, но и нововведения, претендующие на существенную корректировку если не курса политики в целом, то по крайней мере, на более четкое артикулирование приоритетов, определение набора первостепенных мер обеспечения выбранного курса.

Отправной точкой планируемых ныне изменений выступает новая Концепция государственной миграционной политики на 2019–2025 гг1. Ее одобрение до конца действия предшествующей Концепции 2012 г. может рассматриваться и как изменение ситуации и как неудовлетворенность ходом выполнения задач предшественницы.

Об этом косвенно свидетельствует и передача полномочий по определению приоритетов миграционной политики и координации работы по реализации новой Концепции миграционной политики Управлению Администрации Президента по обеспечению конституционных прав граждан в соответствии с Указом от 21.12.2018 г2.

Характерно, что данный шаг был предпринят параллельно уже начатой разработке Плана реализации Концепции, обсуждения его проекта на различных площадках, в том числе в Общественной палате и Совете Федерации3.

Также 27.12.2018 г. Президентом страны был подписан пакет изменений миграционного законодательства, его задача – исправление недостатков действующего законодательства, уж очень наглядно проявившихся в связи с массовым притоком беженцев из Восточной Украины4.

Подписано и специальное Постановление Правительства № 1744 от 29.12.2018 г. об увеличении сроков временного пребывания жителей Донецкой и Луганской областей до 180 суток5.

Понятно, что эти шаги во многом связаны с усилением санкционной войны с властями Украины, но с другой стороны свидетельствуют, что при наличии желания многие правоприменительные нестыковки и противоречия миграционного законодательства вполне могут быть купированы подобным образом, без использования продолжительного процесса внесения изменений в базовое миграционное законодательство, предполагающее многоступенчатые согласования с различными ведомствами.

Центральным пунктом нынешней коррекции миграционной политики выступает новая Концепция. Ее целью определено «создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода» (п.14).

Задача весьма объемная и многоаспектная, хотя параллельно признается, что «миграционная политика является вспомогательным средством для решения демографических проблем и связанных с ними экономических проблем» (п.15). Соответственно происходит переосмысление и переформатирование приоритетов миграционной политики ближайшего будущего.

Действительно ситуация меняется и не только в России, но и в мире в целом. В этих условиях более четкие и концентрированные формулировки наиболее актуальных направлений политики представляются совершенно оправданными.

Показательно, что на передний план выдвигаются демографические проблемы и для их разрешения приоритеты упрощения процедур въезда, пребывания и получения гражданства и совершенствование механизмов реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом.

Повышение эффективности регулирования численности привлекаемой иностранной рабочей силы (далее – ИРС) и развитие механизмов организованного привлечения иностранных работников также упоминаются среди приоритетных направлений.

Наиболее разработанным и, по всей видимости, центральным выступает приоритет привлечения соотечественников из-за рубежа и непосредственно связанные с ним изменения в последовательности и сроках интеграции новоприбывших вплоть до получения гражданства. Особое внимание уделяется процедурам получения разрешения на временное пребывание, вида на жительство, срокам пребывания в данных статусах и т.п.

Все эти проблемы давно назрели и требуют своего решения. Однако можно ли сегодня рассматривать данную проблему как наиболее приоритетную?

С нормативно-правовой точки зрения – по большому счету для ее разрешения новой Концепции не требуется, все решения вполне возможны в рамках текущей политики. Что собственно и продемонстрировало принятие упомянутого выше Постановления Правительства о продлении сроков временного пребывания жителей ДНР и ЛНР в России. Введение бессрочного вида на жительство (далее – ВНЖ) также представляется вполне технической мерой, которую можно использовать в зависимости от текущей ситуации. Другой вопрос насколько она сегодня необходима.

Судя по статистическим данным, Программа по добровольному переселению соотечественников6 набирает обороты, требуются в основном технические изменения. И это при том, что выталкивающие факторы на постсоветском пространстве если не усиливаются, то, во всяком случае, сохраняются.

Обращаясь к международному опыту, приходит на ум пример объединенной Германии, открывшей свои двери для этнических немцев, прежде всего из бывшего СССР. Однако насколько можно судить на экономику и демографию ФРГ этот достаточно большой поток переселенцев существенного влияния не оказал. Так что если в основе отнесения привлечения соотечественников к ведущим приоритетам миграционной политики лежит демографический фактор, то вряд ли стоит ожидать от прибывающих соотечественников масштабного и тем более длительного эффекта для сохранения современной численности населения и его половозрастной структуры.

И главное – вопрос о необходимости сохранения любыми средствами современной численности и структуры населения (прежде всего ее трудоспособной части) представляется в высшей степени дискуссионным с многих точек зрения, от «дигитализации» и инновационного развития до реальных тенденций на международном рынке труда, динамики соотношения спроса и предложения по различным категориям ИРС.

Следующий приоритет – «повышение эффективности мер регулирования численности привлекаемых иностранных работников» (п.22) ориентирован на привлечение высококвалифицированных специалистов (далее – ВКС). В общем плане – это проблема, приобретающая все большую актуальность и выдвигающаяся на первый план стратегий как принимающих, так и экспортирующих рабочую силу стран7. Но данное направление миграционной политики сталкивается с одним, но очень важным препятствием – потоки ВКС ориентированы на наиболее привлекательные со всех точек зрения рынки. В мировых масштабах это США – 2/3 потока8, в Европе – ФРГ, привлекающая большинство держателей голубой карты, в Азии – страны Залива.

Например, недавнее одобрение правительством ФРГ нового закона, направленного на привлечение ВКС из третьих стран, свидетельствует, что даже высокоорганизованный спрос может не удовлетворять кадровый голод в данном сегменте ИРС9.

В этой связи следует обратить внимание на две наиболее успешные принимающие страны – Канаду и Австралию. Несмотря на всю кажущуюся открытость (реальную и декларируемую) для иммиграции, работодателям, намеренным привлекать ИРС помимо целого ряда стандартных требований вменяется предоставление четких обязательств по участию в подготовке местных кадров в системе профобразования10. Также при отборе претендентов предпочтение отдается лицам, имеющим опыт работы в принимающей стране, либо выпускникам местных учебных заведений.

Российские работодатели, как и работодатели во всем мире, постоянно жалуются на нехватку ВКС, что в общем понятно. Однако при этом реальные показатели  востребованных работников, привлекаемых на основе виз (т.е. за пределами СНГ), свидетельствуют о несколько иных потребностях – в основном в средне и низкоквалифицированных работниках легкой и обувной промышленности, строителях, горнорабочих и т.п. Сложившееся положение отмечается и в Концепции (п.8). Однако предлагаемые меры (актуализация списков дефицитных профессий и отраслевых квот) представляются недостаточными и малоэффективными.

Помимо привлечения ВКС среди приоритетов крайне лапидарно упомянут организованный набор ИРС. При этом в том, в чем должна заключаться его роль, нет ясности. В принципе это достаточно широко используемый в мировой практике инструмент регулирования двусторонних отношений стран импортеров и экспортеров  временной/сезонной рабочей силы11.

Однако сам по себе даже вполне адекватный и перспективный инструмент вряд ли принесет пользу, если он не встроен и не функционирует в рамках целостного набора/системы инструментов, ориентированных на достижение определенной задачи. В данном смысле сегодня у нас отсутствует ясное представление о потребностях рынка труда в ИРС, о конфигурации комплекса инструментов регулирования их притока. Сохраняется и малопродуктивный подход к заимствованию отдельных инструментов зарубежной миграционной политики. Это, например настойчивые предложения использования бальной системы при отборе востребованных претендентов на въезд. При этом как-то упускается из виду, что все подобные инструменты эффективны в системе, на основе программно-целевого подхода к отбору и отсеву различных категорий мигрантов и прежде всего трудовых.

В этом смысле Концепция не дает ответа на вопрос, сколько и каких категорий мигрантов и тем более иммигрантов не хватает стране, и для решения каких именно задач. Данное обстоятельство существенно усугубляется следующими моментами.

Первое – неудовлетворительное состояние статистической и информационной базы прогнозирования потребности и масштабов притока мигрантов, отсутствие реального представления об общей их численности в стране, не говоря уже об отдельных категориях (временные и постоянные, трудовые, члены семей, гуманитарные).

Второе – отсутствие программно-целевого подхода к планированию структуры и объемов въезда. Несмотря на имеющиеся федеральные программы (Содействие занятости населения и т.п.) миграционная политика разорвана на ведомственные сектора, что резко снижает ее эффективность. Кстати методика оценки эффективности этих программ также вызывает ряд вопросов.

И, наконец, третье, вытекающее из двух означенных – недооценка места и роли работодателей на всех этапах системы миграционного регулирования – от определения реальной потребности в ИРС, прогноза объемов и структуры привлекаемых категорий, организации привлечения визовых мигрантов, контроля взаимодействия работодателей и иностранных работников и до вопросов смены места работы, репатриации на родину и т.д. и т.п.

Представляется, что изменения иммиграционной политики в соответствии с реальными задачами современного этапа развития страны, соответствующая наладка системы миграционного регулирования на основе межведомственной кооперации, формирования трехсторонней системы взаимодействия участников (государство-работодатель-работник), аналогичной применяемой в основных принимающих странах системе иммиграционного спонсорства, действительно назрели. Однако необходимые трансформации предполагают более глубокий и системный подход к определению и ранжированию приоритетов и механизмов их достижения.

В этом смысле новая Концепция могла бы сыграть положительную роль в определения реальных приоритетов миграционной политики, в выработке системного подхода к актуальным задачам и выбору наиболее адекватных инструментов поддержания сбалансированности отечественного рынка труда в обозримой перспективе.

Примечания:

1 Указ «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» (31.10.2018) http://www.kremlin.ru/acts/news/58986

2 Указ «Об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан» от 21 декабря 2018 г. № 740. http://pravo.gov.ru/laws/acts/101/555248.html

3 Решение Совета по межнациональным отношениям и взаимодействию с религиозными объединениями при Совете Федерации (04.12.2018) http://council.gov.ru/structure/docs/69823/;

Городецкая Н. (19.12.2018) Со скидкой на русскость. https://www.kommersant.ru/doc/3835869

Городецкая Н. (05.12.2018) Совет федерации беспокоят экзамены мигрантов. https://www.kommersant.ru/doc/3820881?from=doc_vrez

4 В ряд законов внесены изменения в связи с уточнением наименования органов власти, осуществляющих госуправление в сфере миграции (28.12.2018) http://kremlin.ru/acts/news/59581;

Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации».http://kremlin.ru/acts/news/copy/59598;

Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»http://kremlin.ru/acts/news/59575

5 Постановление Правительства РФ № 1744 от 29.12.2018 г.  http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_315125/

6 https://xn--b1aew.xn--p1ai/mvd/structure1/Glavnie_upravlenija/guvm/compatriots

7 Migration to the Gulf: Policies in Sending and Receiving Countries (2018) http://gulfmigration.org/ publications/book_grm2017/

8 Kerr Sari Pekkala, Kerr William, Özden Çaǧlar, Parsons Christopher (October 2016) Global Talent Flows. /NBER Working Paper No. 22715.

9 Kabinett billigt Gesetz zur Fachkräftezuwanderung (19.12.2018) http://www.spiegel.de/politik/ deutschland/grosse-koalition-kabinett-beschliesst-fachkraeftezuwanderungsgesetz-a-1244539.html;

Connolly Kate (19.12.2018) Germany passes immigration law to lure non-EU skilled workers. https://www.theguardian.com/world/2018/dec/19/germany-passes-immigration-law-to-lure-non-eu-skilled-workers

10 Provide training to Australians and permanent residents. https://immi.homeaffairs.gov.au/visas/ employing-and-sponsoring-someone/existing-sponsors/standard-business-accredited-obligations 

11 Комаровский В.В. Инструменты миграционного регулирования: оргнабор и межгосударственные соглашения (Россия-Узбекистан). /Россия и новые государства Евразии. 2018. №3. С. 156-169.


к списку



Комментарии к этой странице: