Еще раз об иммиграционной политике

2905

© 10.04.2016, Комаровский В.В.

Указ президента РФ В.В. Путина о реорганизации силовых структур подписанный 5 апреля вызвал достаточно широкий резонанс.1 Естественно, комментаторов, прежде всего, заинтересовало формирование Национальной гвардии и переход структур Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков (ФСКН) и Федеральной миграционной службы (ФМС) в состав Министерства внутренних дел (МВД). Нет сомнений, что судьба последней организации и ее наследства представляет особый интерес как для иностранных граждан, по тем или иным причинам  находящихся в России, так и для работодателей, использующих труд иностранных работников, а также для правозащитников и экспертов в сфере миграционной политики.

Мнения высказываются разные, но в основном одобрительные. И действительно, в этом организационно-управленческом решении не было бы ничего примечательного (сколько уже мы наблюдали слияний и разъединений тех или иных федеральных органов исполнительной власти в рамках так называемой административной реформы), если бы не многослойность возможных последствий для «российской модели иммиграционного регулирования». При всем многообразии функций, которые осуществляет ФМС, именно это направление является базовым.

В принципе те или иные изменения организационной структуры и функционального наполнения весьма широко используются в мировой практике управления иммиграционными процессами. Иммиграционные службы то выделяются из МВД в самостоятельные институты, то вновь возвращаются в его лоно (Великобритания), то объединяются с пограничными и таможенными службами, то разделяются или меняют партнеров (Австралия). Ряд стран предпочитает иметь диверсифицированную систему (ФРГ, Канада), другие – использовать более или менее объединенные под общим контролем схемы управления (США). В  большинстве случаев эти реорганизации определяются и мотивируются существенными изменениями в национальной иммиграционной политике, снижением эффективности конкретных институтов, либо банальной сменой правительства.

Собственно важность проводимой реорганизации российской ФМС заключается именно в наложении нескольких слоев интересов различного уровня, т.к. совершенно очевидно, что данный возврат в структуру МВД не может быть однозначно объяснен каким-либо одним или двумя наборами факторов или причин.

Действительно в данной реорганизации вполне различимы как минимум три или четыре слоя. Первый, лежащий на поверхности – это стремление через слияние родственных силовых структур повысить их эффективность (через оптимизацию структуры и перераспределение функций, снижение численного состава, противодействие формированию новых коррупционных связей и т.п.).2

Второй, гораздо менее заметный – аппаратная борьба за перераспределение властных полномочий и ресурсов, находящихся в распоряжении отдельных управленческих команд. К подобному выводу подталкивает история вброса в СМИ пробного шара о раскассировании ФМС в прошлом году, повлекшее заметное усиление и качественный рост присутствия службы в информационном пространстве (многочисленные пресс-конференции, выступления руководства и т.п.), а также, по аналогии, достаточно поучительная судьба министерства труда, которое в ходе поглощения родственных структур на определенном этапе столкнулось с административной реформой, приведшей к его трансформации в Министерство здравоохранения и социального развития! И только новый виток административного строительства позволил  в определенных рамках вернуться к исходному формату данного института.

Третий, более содержательный и предсказуемый «слой» последствий - это несомненные сдвиги в правоприменительной практике взаимодействия со всеми категориями иностранцев (от временных трудовых мигрантов и до беженцев). Собственно переход к более жесткой политике по отношению к нарушениям иммиграционного законодательства и правил пребывания в стране стал осуществляться параллельно с введением патентной системы для всех безвизовых мигрантов. Далее этот курс будет только ужесточаться. Связывается это с тем, что массовый приток беженцев в Европу и рост террористической активности вызывают растущую озабоченность и в России. Поэтому инкорпорирование подразделений ФМС в структуру МВД явно направлено на усиление противодействия нелегальной миграции и ожидаемому росту террористических угроз, что не может не сказаться в дальнейшем на ужесточении правил пребывания иностранцев в России, запретов на въезд и т.п.3

И, наконец, более общие, но менее предсказуемые последствия для иммиграционной политики (четвертый слой).  Основные принимающие страны сегодня существенно ужесточают политику приема иностранных граждан. И это касается всех потоков мигрантов. Вносимые изменения могут проводиться комплексно, либо затрагивать отдельные направления или группы мигрантов, но, тем не менее, они опираются на целостный подход к проблеме иммиграции (прежде всего отбора и отсева претендентов на въезд). Россия может и должна идти по данному пути, реально оценивая все достижения и ошибки других стран приема. Но для этого не достаточно только наведения порядка в сфере иммиграционного контроля и правил пребывания. Не менее важно развивать программно-целевой подход, долгосрочное и среднесрочное планирование потребностей экономики страны в иностранной рабочей силе. Большего внимания требует и сторона работодателей. Дело ведь не только в удовлетворении спроса на  иностранные рабочие руки и мозги, но и в учете интересов отечественных работников, пресечении недобросовестной конкуренции. А такой опыт в мире накоплен. И это,  прежде всего -  формирование новых  спонсорских отношений (и не только для трудовых мигрантов), опирающихся на систему договоров и фиксированных обязательств спонсора перед лицом, которое он приглашает в страну. Использование системного подхода к взаимодействию потребителя с претендентом на въезд в страну может принести гораздо больший эффект, чем заимствование  вырванных из контекста инструментов, таких как, например, использование бальной системы при предоставлении разрешения на пребывание.

Национальные системы иммиграционного регулирования собственно и формировались как институты предотвращения и разрешения конфликтов, возникающих в связи с притоком иностранцев в те или иные страны назначения (или приема, как их называют в настоящее время).

События 2015 г. в этом смысле не являются чем-то неожиданным, т.к. явились результатом неоправданно углубившегося разрыва заявленных целей миграционной политики Евросоюза с реальными потребностями и задачами. Ситуация с иммиграционной реформой в США – следствие схожих процессов, усугубляемых внутриполитической борьбой и противоположными социально-экономическими интересами участников данной реформы.

Национальные системы иммиграционного регулирования относительно хорошо справляются со своими «ординарными» задачами отбора и отсева стандартных потоков иностранцев, хотя и тут периодически возникали и возникают проблемы «закупорки» каналов оформления, невозможности справиться с существенным превышением предложения над спросом.

Что касается наплыва беженцев в 2015 г., то это далеко не первая и не последняя волна. Существующие системы иммиграционного регулирования не приспособлены и не готовы противодействовать такому развороту событий.

Для этого необходимо принятие политических решений на национальном, наднациональном и международном уровнях. Однако пример ЕС и США свидетельствует о крайней сложности подобных решений, отсутствии реальных и адекватных представлений о необходимых шагах, все углубляющемся разрыве между декларируемой и реальной иммиграционной политикой.

Россия в настоящее время продолжает реформирование своей иммиграционной системы. И вхождение иммиграционной службы в МВД еще один шаг в этом процессе. Однако какими бы соображениями этот шаг не обосновывался, без уточнения и конкретизации текущих и перспективных целей и задач иммиграционной политики обойтись не удастся.

А пока многие накопившиеся проблемы не получают адекватного решения. Принимаемые меры во многом носят реактивный характер, что позволяет говорить о неясности приоритетов текущей и долгосрочной иммиграционной политики, явном недостатке программно-целевого подхода к решению возникающих проблем. Собственно недавние заявления бывшего руководства ФМС об угрозах в связи с массовым притоком беженцев в Европу это достаточно наглядно иллюстрируют.4 Необходимо выстраивание системных взаимоотношений не только с мигрантами, но и с собственными работодателями, образовательными учреждениями, общественными организациями.

При любом соотношении «ординарных» и «экстраординарных» волн иммиграции базовая задача всех миграционных систем – достижение и поддержание оптимального баланса спроса и предложения на прием претендентов из других стран.

Примечания:

1 Указ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции». http://kremlin.ru/acts/news/51649

2 Фалалеев М. (07.04.2016) Все ушли в МВД.- Российская газета. http://rg.ru/2016/04/07/v-mvd-naznachili-kuratorov-raboty-migracionnoj-sluzhby-i-narkopolicii.html

3 Заседание Совета Безопасности 31.03.20016 http://kremlin.ru/events/president/news/51618 

4  Комаровский В.В. Системы иммиграционного регулирования и рост конфликтности в сфере трансграничной миграции  https://imemo.ru/files/File/ru/conf/2015/12112015/12112015_ presentation_Komarovsky.pdf

ФМС задумалась о влиянии миграционного кризиса в Европе на Россию (26.02.2016) Интерфакс. http://www.interfax.ru/world/496272


Комментарии (0)

Нет комментариев

Добавить комментарий







Актуальные комментарии
Новости Института
28.03.2024

В журнале «Полис. Политические исследования» (№ 2 за 2024 г.) опубликованы статьи Марины Стрежневой, Марины Клиновой и Александра Никитина (в соавторстве).

подробнее...

27.03.2024

В конференц-зале им. акад. Н.Н. Иноземцева состоялось заседание Ученого совета ИМЭМО РАН. С докладом «Перспективы сотрудничества Европейского союза и НАТО» выступил Александр Алешин.

подробнее...

Вышли из печати